從輿情發展的基本過程來看，任何主題的輿論都有一個由輿情信息到議題設置，再從輿論擴張到沖突激化，直至轉化為意見包容的穩定態。學界對輿情的 研究往往側重于輿論的形成過程，比如將輿論的形成劃分為問題的發生、輿論領袖的發現、意見的發生、事實與意見信息的傳播、意見的互動與整合、輿論的形成等 階段，對每個階段的特點和條件加以客觀分析。然而，隨著網絡傳播的廣泛應用，社會成員已經進入了一個泛媒體時代，媒介融合、個體發聲、實時傳播，使輿情建 構的因子無處不在、無時不在。這就需要從輿論生成及其演化的主體方面，研究輿情機理的構建，把握輿情的發展動態，為輿論傳播中的政府形象認知與維護贏得主 動。
輿情信息與輿情在本質上是不同的兩個概念，前者只是后者的必要條件，但非充要條件。在信息海洋中，能夠引發輿情的信息內容有很多，但并不是每一 個輿情信息都會吸引公眾的關注和參與，并通過意見集合成為輿論，在社會輿論場中構建輿情。而輿情則必然發端于具體的信息內容，只有當某一輿情信息在特定的 社會條件下，成為公眾議題，不斷吸引公眾參與事實傳播和意見討論，實現輿論的有效擴張，才能真正成為影響公眾形象認知的社會輿情。雖然不同的輿論客體即輿 情信息所反映的問題本身，對輿情的形成有著內在的規定性，如問題的公共性指向、現實性相關、沖突性表征等客觀上決定了公眾的關注度和參與度，但輿論主體的 介入方式往往直接影響輿情的發展，因而需要從主體角色上完善輿情機理的構建，進而認清輿情發展的動力機制。
立足于輿情機理的構建，在輿情主體參與的角色類型上，可以區分為發起者、評論者、跟進者、行動者等不同角色。一方面，在輿情發展中這些角色所起 的作用本身是不同的； 另一方面，由哪些社會成員擔當這些角色，對輿情的發展意義和影響也存在著很大差異。在政府形象維護和管理過程中，要善于從輿情建構者的角色上來分析輿情的 變化趨勢，把握好公眾對政府形象認知發生轉變的關鍵點。
1． 發起者
輿情的發展都是從具體的事實和意見的信息傳播開始的，從輿情機理建構上分析，這種傳播行為的主體就是輿情的發起者。在信息傳播便捷化的今天，每 一個社會個體都有可能成為輿情的發起者，但這并不意味著每個人都能夠有效地發起輿論。因為輿論的生成必須吸引公眾的參與，在信息冗余的條件下，只有那些能 夠抓住人們眼球的信息，才能激發公眾意見，進而形成輿論效應。從本質意義上講，輿情發起者是那些能夠進行輿論議題設置的社會成員，他們的傳播行為是構成輿 情的起點。由于傳播者的公眾關注度和社會影響力客觀上存在差異，不同的社會成員對輿情建構的發起作用顯然不同。
無論是在傳統媒體還是在現代媒介融合環境下，大眾傳媒機構總是擔當著輿情發起者的角色。它們不僅擁有自己的大眾傳播渠道，可以將事實和意見信息 有效地傳播給公眾，具有傳播上的優越性； 而且其自身特定的媒體組織角色，也比其他社會組織和個體擁有話語權的優勢，在公眾中具有一定的影響力與號召力。當然，不同媒體組織的社會公信力和公眾影響 力也是不同的。通常情況下，借助媒體組織發起的輿情往往具有較高的成功率，能夠成為公眾討論的議題。事實上，在輿情的發展過程中，即使不是媒體組織發起的 輿情，也常常因媒體組織的介入，而成為公眾普遍關注的議題，使社會輿論升溫。在政府形象輿情分析中，要特別重視媒體組織在輿情建構中的角色和它們的意見表 達，發揮好它們在社會輿論場的引領作用。
隨著網絡傳播的興起，網絡意見領袖對網眾的影響越來越大，博客、微博等個人化的傳播工具既為普通社會成員帶來輿論參與的便捷，更為意見領袖擴大 其影響提供了高效的傳播平臺。意見領袖比一般的社會成員更具有輿情發起者的優勢，他們對輿論議題的設置能力高過普通個體。網絡意見領袖有的出自社會名人， 有的出自草根，在政府官員中也不乏其人，他們的媒體關注度和公眾關注度都比較高，在事實和意見信息的傳播方面影響力也比較大。網絡意見領袖對輿情議題的發 起和介入，除了能夠吸引人們加入討論之外，其自身的輿論帶動效應也會通過新聞媒體呈現出來，形成媒體輿論關注的疊加，進一步促進輿情的發展。政府形象輿情 建構要善借意見領袖的作用，在注重輿論平衡的同時，主動呈現公眾對政府形象認知積極的一面。
不容回避的是，政府自身也是一個強大的輿情發起者。無論是政府機構，還是官員個人，其社會關注度高于常人，話語影響容易被媒體放大，能夠有效吸 引公眾參與討論。在傳統的形象宣傳定勢中，政府主要側重于政策、政績、政風方面的常態塑造，并主要通過傳統媒體的新聞報道和評論加以傳播； 對于公共突發事件、丑聞危機事件處置中的政府形象塑造以及官員個人的形象塑造尚缺乏相對成熟的機制和經驗，以至于在應對形象危機方面常常陷于被動境地，時 常對政府及官員形象造成過度損害。在政府形象維護中，政府自身要勇于發聲、善于發聲，在對輿情機理認真分析和把握的基礎上，學會運用自身的影響力科學設置 議題，主動建構輿情。各級政府的新聞發言人和網絡發言人要承擔起政府形象輿情發起者的職責，在滿足公眾知情權的過程中，引導公眾形成對政府形象的客觀認 知。
2． 評論者
輿情的構建離不開公眾的意見參與，在發起者提出輿論議題之后，參與該議題討論的意見主體就成為輿情的評論者，他們是輿情發展的推動力量。在網絡 賦予普通社會個體發聲和傳播的條件下，輿情評論的主體比傳統媒體環境下大為擴展。除了直接對輿論議題發表個人意見外，還可以通過轉發的方式將輿論議題和相 關評論有效地傳播給他人，進一步擴大輿論的參與者，使輿情評論者的數量快速增長。在新媒體環境下，輿情評論者通過評論和傳播兩種方式推動輿論升溫，構建輿 情“大廈”。與不同的發起者對輿情的作用存在差異一樣，不同的評論者對輿情構建的作用也是不同的。如果說輿情發起者是通過輿論議題設置為輿情“大廈”打下 建筑基礎，那么評論者就是在輿論議題的基礎上，以柱梁、磚塊、水泥等建筑材料搭建輿情的“大廈”，其體量和高度不僅取決于評論者提供的“磚塊”和“水泥” 數量，而且與評論者中起“柱梁”作用的主體力量大小密不可分。
在傳統媒體環境下，媒體組織既是輿情的發起者，又是輿情的評論者，輿情構建的方式較為單一。而在新媒體環境下，越來越多的公眾個體雖然不一定成 為輿情的有效發起者，但一定可以成為實實在在的評論者，輿情構建呈現復雜多元的格局。在這種復雜的格局中，媒體組織作為評論者依然具有比普通個體更大的影 響作用，各類意見領袖的評論也往往起構建輿情“大廈”的“柱梁”作用，決定著輿情發展的基本走勢。
分析和研判政府形象輿情，必須關注輿情評論者的角色構成和意見方向。一方面，善于借助評論者的構建力量，引導輿論中的價值平衡和情感平衡，使之 更加符合客觀實際； 另一方面，政府自身作為評論者也要及時適度發聲，既可以通過表達立場、態度、觀點，參與輿情構建，也可以通過實質性的決策和措施，重構輿論基礎，實現新的 輿論平衡。尤其是在政府形象危機的處置中，要將輿情評論環節作為化被動為主動、化消極為積極的關鍵點，不能一味地寄希望于對公眾評論的限制和對媒體呈現的 控制，而是要審時度勢，合理切割和摒棄受損的形象，重塑公眾期望和認可的新形象。
3． 跟進者
在媒介發達、信息冗余的傳播時代，公眾注意力成為稀缺資源。由于輿論聚集點更容易吸引公眾注意力，往往為媒體在其傳播內容構架中所青睞。媒體對 于輿論熱點的報道以及各種網絡傳播平臺對輿論熱點的重點呈現，就形成了對輿情構建過程的跟進效應。因此，從區別于評論者的輿情主體角色作用來看，有必要對 輿情跟進者加以分析，更好地把握政府形象輿情的延伸和拓展。
跟進者對輿情建構的作用與評論者不同，其主要目
的不是加入意見討論、深化輿論內容、強化輿情結構，而是注重公眾的關注效應，通過意見傳播和內容分享，熱化輿論議題。但這種傳播行為客觀上可以 吸引更多的評論者加入到輿情構建中來，成為輿論升溫的助推者。特別是網絡平臺在轉載輿論議題的過程中，同步開通網民的跟帖評論功能，將自身的跟進角色轉化 為吸引和發動公眾加入評論的動員角色，進一步擴大輿論主體的范圍。雖然網絡傳播機構這一做法使輿情評論者增加，但其自身并不是評論者，因為通過開放的交互 平臺所集納的意見，并不代表傳播平臺運營者的立場和價值判斷，而是代表這一平臺所吸引的輿論主體的意見。同樣，微博等網絡傳播工具的轉發功能，也為網民提 供了成為輿情跟進者的條件，將輿情跟進者擴大到網民個體。
無論是作為社會組織的跟進者，還是作為社會個體的跟進者，他們在助推輿論升溫的過程中，常常使評論者的規模進一步擴大，對輿情構建起到了添磚加 瓦的作用。當然，就輿情主體而言，可以既是評論者，又是跟進者。事實上，在現實輿情發展中，借助于便利的網絡傳播工具，評論者和跟進者兩個角色常常是交織 在一起的，你中有我，我中有你。但就媒體組織對輿論議題的傳播呈現而言，輿情跟進者的角色可以得到清晰的區分，輿論議題下的發言、代言、傳言等不同角色定 位可以一目了然。在政府形象輿情的分析中，對輿情跟進者的把握，有助于判定輿論發展的走勢，以利于政府采取相應對策，引導跟進者的傳播選擇，實現輿論平 衡、輿情平穩的目標。
4． 行動者
輿論是行動的先導，行動又會進一步催化輿論。在對政府形象輿情建構的分析中，需要對由輿論可能引發的行動者或已經成為行動者的輿論主體動向予以 高度重視，使化解輿論壓力與化解行動危機有機地統一起來。就輿情建構中的行動者而言，其作用在于將輿論中的意見指向轉化為現實的社會活動，使輿論議題直接 升級為社會管理的現實問題，使政府受到輿論上和現實上的雙重壓力。
除單純以意見、建議為內容的輿情外，輿情發展過程中總是包含著行動者。一種情況是由社會成員的具體行動引發的輿情，如在公共突發事件、媒體危機 事件中，都有數量不等的具體的行為者，正是他們的社會行動引發了輿情，并且通過一些行動的持續影響輿論的走向。另一種情況是在構成輿情的各種意見中含有行 動指向，對社會成員進行某種行動動員，有的甚至公布具體的時間、地點和行動方式，起到對行動者的組織作用。如果任由輿情中的行動指向蔓延，必定釀至行動的 實施，將輿論中的討論和爭議激化為社會成員間的行為沖突，沖擊正常的社會秩序。因此，輿情建構中行動者的作用與其他輿論主體角色相比對政府的直接現實影響 要大得多，必須審慎加以對待。
在行動者的角色當中，除了一些個體因自身的社會影響大，容易影響他人參與到行動中來外，行動者的數量往往是分析和把握輿情走勢的關鍵所在。從眾 心理和從眾行為是一個社會普遍存在的客觀現象，當輿情行動者達到一定規模后，所引發的往往是社會問題的質變。從政府管理和維護社會穩定的大局來看，對行動 者數量上把握和控制就成為重中之重。當然，輿情中的行動者具有不確定性，可以細分為積極、消極和潛在等不同狀態，并隨著輿情變化而變化。及時消解和重新確 立輿情中的行動指向，能夠對行動者起到有效的化解和引導作用。
在涉及政府形象的輿情中，政府及官員自身無疑是最重要的行動者。當政府針對輿情的意見表達確定后，積極地以現實行動回應輿論訴求，已經成為化解 形象危機的一個重要策略。從樹立和維護自身形象出發，政府要學會將怎么說與怎么做內在地統一起來，主動通過積極、有效的社會管理行為，在公眾中形成對政府 為民立場、親民態度、惠民效能的具體認知，從而實現政府形象傳播的良好效果。應當看到，政府以行動引導輿論、化解輿情，在很大程度上比單純地以言論回應輿 論訴求，傳播更快、作用更大、見效更廣，更符合公眾對政府形象認知的現實體驗要求。
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