加強(qiáng)廉政建設(shè)、預(yù)防職務(wù)犯罪必須強(qiáng)化監(jiān)督。現(xiàn)行監(jiān)督效率偏低,改革的突破口在哪里?主流觀點(diǎn)寄希望于上級監(jiān)督,認(rèn)為上級權(quán)力可以“管住”下級,還可以避免得罪熟人的尷尬。監(jiān)督實(shí)務(wù)中,上級巡視、上級督察、上級審計有擴(kuò)展之勢,這確實(shí)提升了監(jiān)督的強(qiáng)度。但是,筆者認(rèn)為,上級監(jiān)督成本太大,而堅(jiān)持群眾路線,充分利用現(xiàn)有監(jiān)督資源,構(gòu)建同級監(jiān)督模式,是大勢所趨。
同級監(jiān)督是貫徹群眾路線的必然選擇
同級監(jiān)督,俗稱內(nèi)部監(jiān)督,是指依靠本級組織的要素,監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行,降低廉政風(fēng)險,提升廉政績效的監(jiān)督體制。
毛澤東領(lǐng)導(dǎo)中國共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭中形成了一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。
“一切為了群眾”,是我們黨一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和目的。黨的一切工作與努力,都是為了人民的利益。人民的利益高于一切,是每個共產(chǎn)黨員思想與行為的最高準(zhǔn)則。監(jiān)督的根本目的是什么?套用毛澤東1944年在中央警備團(tuán)追悼張思德會上的演講,就是為人民服務(wù)。鄧小平進(jìn)一步發(fā)展了“為人民服務(wù)”的思想,明確指出,人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成,是檢驗(yàn)我們一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。因此,只有把監(jiān)督目的確立在服務(wù)群眾的基礎(chǔ)上,才能獲得其合理性和合法性。
“一切依靠群眾”,是我們黨一切工作的力量源泉。鄧小平在總結(jié)自己的思想時說:“我只不過是總結(jié)人民的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而已。”做監(jiān)督工作,也必須依靠群眾,這樣才能獲得最廣泛的支持、最堅(jiān)強(qiáng)的后盾。當(dāng)然,一切依靠群眾,并不是搞人海戰(zhàn)術(shù)。
“從群眾中來,到群眾中去”,是我們黨的根本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。即在集中群眾意見的基礎(chǔ)上制定方針政策,交給群眾討論、執(zhí)行,并在討論、執(zhí)行過程中根據(jù)群眾的意見不斷修改,使之逐步完善。
當(dāng)前,對監(jiān)督工作存在三個誤解:第一,群眾水平較低、政治冷淡,沒有監(jiān)督的積極性和能力;第二,現(xiàn)代管理都是專業(yè)管理,職能部門監(jiān)督也應(yīng)該如此,應(yīng)依靠專門人員和專門機(jī)構(gòu);第三,現(xiàn)代行政服從理念,加之官本位傳統(tǒng),使一些人認(rèn)為只有上級才能管住下級。這些觀點(diǎn)的本質(zhì),是英雄史觀在監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)。歷史已經(jīng)反復(fù)證明,人民是創(chuàng)造歷史的真正動力,群眾路線是一切工作的生命線,也是監(jiān)督工作的生命線。建立以同級監(jiān)督為主、其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督體制,是監(jiān)督工作貫徹群眾路線的必然選擇。
本級群眾最熟悉監(jiān)督對象
對監(jiān)督對象的理解,有權(quán)力主體說、主體行為說之分。不管權(quán)力主體,還是主體行為,都指向人。人是簡單的,也是復(fù)雜的,把握人的復(fù)雜性很難。
第一,人的復(fù)雜性。人到底是什么?普羅塔戈拉說:“人是萬物的尺度。”亞里士多德說:“人在本性上應(yīng)該是一個政治動物。”這個觀點(diǎn)后來得到馬克思的肯定:“人是最名副其實(shí)的政治動物。”這些不同定義說明人有多面性,人是復(fù)雜的。
第二,認(rèn)識人的德行更復(fù)雜。考察人的德行比考察能力復(fù)雜得多。德行有內(nèi)在性、隱蔽性、多面性、多元化的特點(diǎn)。德行的內(nèi)在性是指德行源于道德主體的內(nèi)在素質(zhì)、意識形態(tài)或歷史觀、價值觀、人生觀,一旦確立,根深蒂固,在工作中起導(dǎo)航作用。德行的隱蔽性,一是指德行隱藏在直接行為、目標(biāo)行為的背后,如簽訂買賣合同,其道德指向并不清楚,或?yàn)閭€人謀利,或?yàn)楣怖?二是道德主體可能沽名釣譽(yù),也可能文過飾非,有意隱匿真實(shí)意圖。德行的多面性,是指對一種德行可以有多重評價,如盜竊,從財產(chǎn)關(guān)系角度看是可恥的,從冒著刑罰危險盜竊財物籌集救治病重父親角度,又有值得肯定的孝行。德行的多元化,是指道德標(biāo)準(zhǔn)的多元化,一方面指道德層次多元化,大公無私、公私兼顧、遵守法律、為所欲為等德行,都有其社會基礎(chǔ);另一方面指道德表現(xiàn)多元化,有政治品德、職業(yè)道德、家庭美德、社會公德。德行考察如果過于細(xì)化量化,容易一葉障目或一俊遮百丑。
第三,人的復(fù)雜性在很大程度上決定于環(huán)境。鄧小平說:“我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗！痹S多好干部因?yàn)榈貌坏接辛Φ募s束和監(jiān)督,時間久了,不免犯錯誤,腐敗也可能乘虛而入。從“近朱者赤,近墨者黑”的古訓(xùn),到鄧小平的制度變?nèi)?無不印證馬克思的觀點(diǎn):“人的本質(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上,它是一切社會關(guān)系的總和。”社會關(guān)系有多復(fù)雜,人就有多復(fù)雜。
人是復(fù)雜的,把握人的復(fù)雜性是監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。誰有火眼金睛?本單位群眾。這是因?yàn)?本單位群眾最熟悉本系統(tǒng)工作流程,最熟悉監(jiān)督對象的個性、德行、能力,最熟悉監(jiān)督的要害、監(jiān)督方法和監(jiān)督力度。從這個意義上說,同級監(jiān)督是最直接的監(jiān)督。
由群眾監(jiān)督監(jiān)督者
目前,在我們的監(jiān)督體制中,群眾監(jiān)督是薄弱的,我們最需要強(qiáng)化群眾監(jiān)督,充分激發(fā)群眾的監(jiān)督潛能。當(dāng)下監(jiān)督不力的一個原因,是監(jiān)督者沒有被監(jiān)督。監(jiān)督者因?yàn)楸O(jiān)督可能導(dǎo)致自身利益受損,而不敢監(jiān)督不愿監(jiān)督。監(jiān)督者這樣取舍,不僅沒有風(fēng)險,還可能獲得交換利益。因此,在一些地方、部門、單位,監(jiān)督者監(jiān)督被監(jiān)督者不僅沒有風(fēng)險機(jī)制,也沒有激勵機(jī)制,甚至?xí)纬煞聪蚣顧C(jī)制。
必須創(chuàng)新制度設(shè)計,讓監(jiān)督者擺脫被監(jiān)督者的制約,迫使監(jiān)督者不敢不監(jiān)督,監(jiān)督不力就要受到追究。此種力量何在?上級監(jiān)督有這種力量。但是,上級由誰監(jiān)督?可能有人說,依靠上級的自律。事實(shí)上,自律未必靠得住。孟德斯鳩說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”阿克頓也說,絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。所以說,上級監(jiān)督模式是有缺陷的。
監(jiān)督監(jiān)督者的最強(qiáng)動力源是人民群眾。不管是機(jī)關(guān),還是企事業(yè)單位,都有紀(jì)檢、監(jiān)察等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督自身以外的一切權(quán)力行為。他們的監(jiān)督方法、監(jiān)督過程、監(jiān)督業(yè)績,都要接受本單位群眾的評議考核,因監(jiān)督不當(dāng)、不力出現(xiàn)腐敗行為,專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)瀆職的責(zé)任。群眾,有最后的監(jiān)督權(quán)和最高的監(jiān)督權(quán)。
同級監(jiān)督是最有效的監(jiān)督
我們這里講的群眾監(jiān)督,不僅限于群眾事后監(jiān)督,而是應(yīng)把群眾監(jiān)督力量引入整個監(jiān)督體制,在每個監(jiān)督環(huán)節(jié),設(shè)立群眾的監(jiān)督點(diǎn);并且要把群眾監(jiān)督與專門監(jiān)督一體化,形成群眾監(jiān)督為動力、專門監(jiān)督為抓手的同級監(jiān)督模式,在此基礎(chǔ)上,建立同級監(jiān)督為主,其他監(jiān)督為輔的監(jiān)督體制。
第一,強(qiáng)化同級監(jiān)督只需要在現(xiàn)行監(jiān)督體制中嵌入相關(guān)模塊即可,本質(zhì)上是監(jiān)督資源的優(yōu)化組合。群眾監(jiān)督在憲法、行政法及其他相關(guān)法律法規(guī)中,都賦予了法律地位;紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督已經(jīng)有比較完備的法律法規(guī)體系,現(xiàn)在的任務(wù)是要整合監(jiān)督資源,細(xì)化監(jiān)督環(huán)節(jié),優(yōu)化監(jiān)督鏈接。不需要改變現(xiàn)行監(jiān)督體制,不要增加成本,卻能達(dá)到監(jiān)督目的。
第二,如果只采用上級監(jiān)督模式,成本必然大幅上升。如果把本級監(jiān)督機(jī)構(gòu)全部上提一級,勢必導(dǎo)致其他部門的利益平衡要求;上級監(jiān)督人員如果是流動的,則需要支付大量差旅費(fèi)和調(diào)查費(fèi);如果是固定的,上級監(jiān)督人員必然被本級權(quán)力同化,并且會弱化本級監(jiān)督力度。不讓熟悉情況的同級群眾監(jiān)督,硬讓不熟悉情況的上級監(jiān)督,這是悖論。
總的來說,本級群眾最熟悉本級事務(wù),善于監(jiān)督;工作關(guān)系與監(jiān)督關(guān)系合一,便于監(jiān)督;相互提醒,相互砥礪,形成監(jiān)督氛圍、廉政文化,樂于監(jiān)督。
(作者分別為湖南省懷化學(xué)院教授,懷化市煙草專賣局紀(jì)檢組長,懷化市煙草專賣局紀(jì)檢組副組長、監(jiān)察科科長)
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