摘要
一、當(dāng)前全國及各地社保形勢：2018年社會保險基金當(dāng)年缺口創(chuàng)新高，剔除財政補(bǔ)貼實際盈余連續(xù)6年為負(fù)，滾動結(jié)余僅可支持15.9個月，各地分化大
2018年全國社會保險基金收支結(jié)余11622億元，剔除財政補(bǔ)貼后的實際盈余為-6033億元，連續(xù)6年為負(fù)。養(yǎng)老保險在社保體系中占比70%，實際盈余同樣連續(xù)6年為負(fù)。基本養(yǎng)老保險基金收入和支出占社保基金比重均在70%左右，2018年養(yǎng)老保險基金實際盈余為-4504億元。
分省市看，各地養(yǎng)老保險可持續(xù)性差異較大，廣東可持續(xù)52.2個月，黑龍江已轉(zhuǎn)負(fù)。以累計結(jié)余與當(dāng)年基金支出之比衡量養(yǎng)老金可持續(xù)性，則2018年末全國養(yǎng)老金累計結(jié)余可持續(xù)月數(shù)為14.7，其中，廣東（52.2）、北京（41.8）、云南（22.0）和西藏（19.8）可持續(xù)月數(shù)居于前列；遼寧（1.7）、青海（4.8）和湖北（5.9）靠后，黑龍江(-3.1)結(jié)余已經(jīng)虧空476億元。養(yǎng)老金可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比，與老齡人口撫養(yǎng)比呈反比。廣東省經(jīng)濟(jì)總量居全國首位，同時人口撫養(yǎng)比處于低水平；而遼寧等人口撫養(yǎng)比較高的地區(qū)養(yǎng)老金可持續(xù)性較差。
二、社保基金缺口有三大主要原因：歷史因素、人口結(jié)構(gòu)變化和人口遷移
第一，由于歷史因素，計劃經(jīng)濟(jì)時代國企辦社會，部分人群未在退休前繳納保險費，但享受養(yǎng)老金發(fā)放福利，這部分歷史欠賬是目前缺口的重要原因。第二，我國老齡化水平顯著提高，目前對社保體系資金作出貢獻(xiàn)的人數(shù)正在快速減少。2013年中國15-64歲勞動年齡人口達(dá)到峰值10.06億人，2018年降至9.94億人。我國人口老齡化速度在加快，2001-2010年老齡化平均每年增加0.2個百分點，2011-2018年平均每年增加約0.4個百分點，2018年比2017年上升0.5個百分點，達(dá)到11.9%。2018-2050年中國老人比重將從12%快速升至30%。第三，勞動力的大量流動擴(kuò)大各地養(yǎng)老保險可持續(xù)性的不均衡程度尤其是人口流出地區(qū)可持續(xù)性差。
三、解決辦法：推進(jìn)六大深層次改革
一是加快推進(jìn)國資劃轉(zhuǎn)社保補(bǔ)充社保基金缺口，提高劃轉(zhuǎn)比例和資產(chǎn)質(zhì)量。2018年底，我國國有非金融企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模約210.4萬億元，國有資本權(quán)益總額58.7萬億元；國有金融企業(yè)總資產(chǎn)264.3萬億元，形成國有資產(chǎn)17.2萬億元；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元。
二是提高社保統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)中央調(diào)劑力度，以解各地社保缺口不平衡的燃眉之急。
三是盡快全面放開計劃生育。2018年中國65歲及以上人口已達(dá)近1.7億，預(yù)計2050將達(dá)3.9億，屆時每3.3個中國人中就有1個65歲以上的老人。
四是適時、適當(dāng)推遲法定退休年齡。從法定退休年齡看，中國退休年齡偏低，男性法定退休年齡為60歲，低于日（65）、韓（61）、英（65）、美（66），也低于巴西（65），僅高于印度的58歲；女性退休年齡55歲，與俄羅斯的55歲持平，低于印度的58歲。
五是發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二、三支柱的重要作用，實現(xiàn)多層次積累。當(dāng)前我國過度依賴基本養(yǎng)老保險第一支柱（占比85%），企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人購買的商業(yè)健康保險和商業(yè)養(yǎng)老保險所代表的的第二和第三支柱占比較低。
六是提高養(yǎng)老保險基金的投資收益，發(fā)揮長期穩(wěn)定資金對資本市場的作用。
目錄
1 社保基金缺口明顯，2018年當(dāng)年社保基金缺口達(dá)6000億，黑龍江、遼寧等省市社保可持續(xù)性低
1.1 養(yǎng)老金缺口占社保基金缺口的70%，2018年缺口達(dá)4504億元
1.2 分省市看，廣東養(yǎng)老保險可支持月數(shù)最多，黑龍江累計結(jié)余已虧空，黑龍江和遼寧當(dāng)年結(jié)余為負(fù)
2 社保基金缺口存在的三大原因
2.1 國際比較：養(yǎng)老金缺口普遍，我國養(yǎng)老保險繳費率偏高
2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉(zhuǎn)社保有效補(bǔ)充社保基金
3 社保基金需全國統(tǒng)籌，提高退休年齡、發(fā)揮第二和第三支柱作用
正文
1 社保基金缺口明顯，2018年當(dāng)年社保基金缺口達(dá)6000億，黑龍江、遼寧等省市社保可持續(xù)性低
1.1 養(yǎng)老金缺口占社保基金缺口的70%，2018年缺口達(dá)4504億元
2018年社會保險基金當(dāng)年缺口創(chuàng)新高，高度依賴財政補(bǔ)貼。據(jù)2018年社保基金決算，全國社會保險基金總收入79003億元，比2017年增長35.2%；總支出67381億元，比2017年增長38.5%；2018年收支結(jié)余11622億元，較上年末增長18.8%；其中2018年財政補(bǔ)貼收入為17655億元，剔除財政補(bǔ)貼后的實際盈余為-6033億元。從財政補(bǔ)貼看，2018年財政補(bǔ)貼16777億元，占社保基金收入的約21.2%。剔除財政補(bǔ)貼后的社保基金連年入不敷出，2013年的實際盈余為-121.84億元，而2018年則達(dá)到了-6033億元，社保支出嚴(yán)重依賴財政補(bǔ)貼的支撐。
養(yǎng)老保險在社保體系中占比約70%，實際盈余連年為負(fù)值。2018年度五項社會保險基金收入合計為79003億元，基金支出合計為67381億元，其中，基本養(yǎng)老保險基金收入為54835億元，基本養(yǎng)老保險基金支出為47187億元，收支占比均在70%左右；其次基本醫(yī)療保險收入和支出分別為21326億元和17794億元，收支均占社保比重27%左右。養(yǎng)老金缺口突出，2018年實際盈余達(dá)-4504億元。據(jù)財政部公布的社保決算，2018年企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金收入分別為37521、3870和13445億元，支出分別為31567、2938和12681億元，剔除財政補(bǔ)貼后的實際盈余分別為598、-1844和-3258億元。養(yǎng)老保險合計實際盈余從2015年的-1731億元到2018年的-4504億元，持續(xù)為負(fù)值，2018年養(yǎng)老保險金缺口占社保基金缺口的74.7%。
1.2 分省市看，廣東養(yǎng)老保險可支持月數(shù)最多，黑龍江累計結(jié)余已虧空，黑龍江和遼寧當(dāng)年結(jié)余為負(fù)
2018年末全國養(yǎng)老金累計結(jié)余可支持14.7個月的支出；分省市看，廣東高達(dá)52.2個月，黑龍江已轉(zhuǎn)負(fù)。以累計結(jié)余與當(dāng)年基金支出之比衡量養(yǎng)老金可持續(xù)性，則2018年末全國養(yǎng)老金累計結(jié)余可持續(xù)月數(shù)為14.7，全國范圍內(nèi)廣東（52.2）、北京（41.8）、云南（22.0）、西藏（19.8）和四川（18.3）可持續(xù)月數(shù)居于前列；黑龍江(-3.1)、遼寧（1.7）、青海（4.8）、湖北（5.9）和河北（6.7）可持續(xù)性較差，其中黑龍江為唯一累計結(jié)余為負(fù)的省份。當(dāng)年養(yǎng)老保險收支結(jié)余為負(fù)的省市有黑龍江和遼寧，當(dāng)年結(jié)余分別為-152.1和-366.9億元。對比2017年，15個省市的養(yǎng)老金可持續(xù)月數(shù)減少，其中安徽2018年可持續(xù)月數(shù)為13.3，較2017年大幅減少10個月；廣東、內(nèi)蒙古和甘肅較2017年分別減少3.7、3.1和2.7個月；云南、北京和重慶較2017年增加7.9、3.7和3.5個月。
養(yǎng)老金可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比，與老齡人口撫養(yǎng)比呈反比。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年末全國老齡人口撫養(yǎng)比為15.9，即百名勞動力贍養(yǎng)15.9名65歲及以上老人。分省市看，全國人口撫養(yǎng)比最高的地區(qū)包括重慶（20.6）、四川（19.8）、江蘇（19.2）、安徽（19.1）和遼寧（18.6），撫養(yǎng)比最低的地區(qū)包括西藏（8.2）、廣東（10.3）、新疆（10.4）、青海（11.0）和海南（11.6）。從各省市養(yǎng)老金可持續(xù)性規(guī)律看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、人口撫養(yǎng)比越低的省市養(yǎng)老金可持續(xù)性最好。例如廣東省經(jīng)濟(jì)總量居全國首位，同時人口撫養(yǎng)比處于低水平；而遼寧等人口撫養(yǎng)比較高的地區(qū)養(yǎng)老金可持續(xù)性較差。
2 社保基金缺口存在的三大原因：歷史因素、人口結(jié)構(gòu)變化和人口遷移
其一，由于歷史因素，計劃經(jīng)濟(jì)時代國企辦社會，部分人群未在退休前繳納保險費，但享受養(yǎng)老金發(fā)放福利，這部分歷史欠賬是目前缺口的重要原因。
其二，我國老齡化水平顯著提高，目前對社保體系資金作出貢獻(xiàn)的人數(shù)正在快速減少。從總量看，2013年中國15-64歲勞動年齡人口達(dá)到峰值10.06億人，2018年降至9.94億人。從結(jié)構(gòu)看，2010年中國15-64歲勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎貫?4.5%，達(dá)到歷史最高點，2018年下滑至71.2%；2000年中國65歲以上老人占總?cè)丝诒壤秊?%，2012年上升到9.1%，2018年達(dá)11.9%。同時，離退休人員快速增長，2018年全國離退人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)11798萬人，較2014年增長3204萬人，年均增長8.2%。2018年由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險情況算得制度贍養(yǎng)率（即退休職工與參保職工人數(shù)之比）為39.2%，參保職工負(fù)擔(dān)較大。從國際比較看，2018年中國老齡人口占比為11.9%，在金磚國家中處于較高水平，高于巴西（8.9%）、印度（6.2%）和南非（5.3%），接近韓國（14.4%），但與OECD成員均值17.1%仍有一定距離，需要警惕的是我國人口老齡化速度在加快，2001-2010年老齡化平均每年增加0.2個百分點，2011-2018年平均每年增加約0.4個百分點，2018年比2017年上升0.5個百分點。2018-2050年中國老人比重將從12%快速升至30%。
其三，勞動力的大量流動擴(kuò)大各地養(yǎng)老保險可持續(xù)性的不均衡程度。我國各省市的養(yǎng)老金缺口參差不齊的重要原因在于人口的流動結(jié)構(gòu)。勞動力的流出在一定程度上充實了流入地的養(yǎng)老保險，但是人口大量流出的省市卻加重了養(yǎng)老保險缺口。2018年安徽省戶籍人口達(dá)7083萬人，而常住人口則為6324萬人，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的可延續(xù)月數(shù)自2017年21.3個月顯著下降至2018年的11.6個月。
2.1 國際比較：養(yǎng)老金缺口普遍，我國養(yǎng)老保險繳費率偏高
養(yǎng)老金缺口是世界共同面臨的重要問題。2017年5月世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布了《我們都將活滿百歲：怎么才能承擔(dān)得起》的報告。報告指出，預(yù)計2050年全球養(yǎng)老金缺口將達(dá)到400萬億美元，美國、英國、日本、荷蘭、加拿大和澳大利亞六個養(yǎng)老金儲蓄型大國養(yǎng)老金缺口合計將高達(dá)224萬億美元，而400萬億美元中剩下的缺口則主要由中國和印度這兩個人口大國承擔(dān)。
與國際比較，我國養(yǎng)老保險繳費率偏高。在2019年下調(diào)社保繳費率前，我國各省市養(yǎng)老保險總繳費比例多數(shù)為28%，其中單位和個人分別繳納20和8%，顯著高于國際水平。2019年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》，提出從2019年5月1日起，單位繳費率比例高于16%的，可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法。據(jù)各地人社部門公告，山西、黑龍江、青海、吉林、河北將養(yǎng)老保險繳費率從20%下調(diào)至16%，天津、河南、甘肅、內(nèi)蒙古、海南等省市將費率自19%下調(diào)至16%。在此背景下，我國養(yǎng)老保險繳費率個人和企業(yè)合計繳費下調(diào)至24%，但是從國際水平看，我國的養(yǎng)老保險繳費比例仍是位于較高水平。世界主要發(fā)達(dá)國家繳費水平均低于我國，如美國、英國、韓國、日本、法國和德國，這六個國家中，除英國總繳費比例為25.8%以外，其余五個國家都位于20%以下。金磚國家的繳費比例普遍較高，巴西為28%，印度為28.5%，與我國水平相當(dāng)，俄羅斯繳費比例雖然為22%，但是全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)。
2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉(zhuǎn)社保有效補(bǔ)充社保基金
國資劃轉(zhuǎn)方面，2017年11月，國務(wù)院印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，標(biāo)志國資劃轉(zhuǎn)社保工作開始實施。2019年9月，財政部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推開劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金工作的通知》，明確了劃轉(zhuǎn)工作的時間表。中央層面，具備條件的企業(yè)于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成，中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)待集中統(tǒng)一監(jiān)管改革完成后予以劃轉(zhuǎn)；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作。社保降費成效顯著，據(jù)人力資源和社會保障部，截至9月底，全國參加基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險的人數(shù)分別為9.56億人、2.03億人、2.5億人，較去年底分別增加1323萬人、642萬人、1136萬人。1-9月全國共降低社會保險費2725億元。
國資劃轉(zhuǎn)社保最樂觀估計預(yù)計規(guī)模達(dá)6.7萬億元，實際補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口仍需看分紅比例。據(jù)國務(wù)院2017年《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》，國有資本劃轉(zhuǎn)對象為中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。2017年末我國國有凈資本87萬億元，扣除行政事業(yè)單位的20.5萬億元，國企凈資本為66.5萬億元，則可劃轉(zhuǎn)金額約為6.7萬億元。2019年9月末，財政部數(shù)據(jù)顯示已有67家央企和中央金融機(jī)構(gòu)完成部分國有資本充實社保基金，共劃轉(zhuǎn)資本總額8601億元，則剩余待劃轉(zhuǎn)規(guī)模仍接近6萬億元。據(jù)財政部介紹，社保基金會在接收劃轉(zhuǎn)的國有資本后獲取收益的方式是“分紅為主，運作為輔”，則劃轉(zhuǎn)國有資本轉(zhuǎn)化為基金收入仍取決于相關(guān)股權(quán)分紅率。從國際比較來看，當(dāng)前國有企業(yè)分紅率較低。據(jù)OECD研究報告，2018年我國國有企業(yè)實際分紅率16.1%，非金融國企僅為5.8%，遠(yuǎn)低于十八屆三中全會提出的2020年達(dá)到30%的分紅目標(biāo)。同時，與新西蘭（85%）、芬蘭（69%）、印度（60%）、俄羅斯（50%）等國家相比處于低水平。
3 社保基金需全國統(tǒng)籌，提高退休年齡、發(fā)揮第二和第三支柱作用
針對我國社保基金缺口不斷擴(kuò)大、社保繳費率尤其是企業(yè)繳費率偏高、各地區(qū)社保壓力不平衡的情形，我國需要對社保體制進(jìn)行深層次改革，主要包括以下幾個方面：
一是繼續(xù)推進(jìn)國資劃轉(zhuǎn)社保基金，提高劃轉(zhuǎn)比例和資產(chǎn)質(zhì)量。歷史因素導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口可以考慮從歷史積累起的國有資產(chǎn)解決。截至2018年底，我國國有非金融企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模約210.4萬億元，國有資本權(quán)益總額58.7萬億元；國有金融企業(yè)總資產(chǎn)264.3萬億元，形成國有資產(chǎn)17.2萬億元；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元。只有大規(guī)模劃轉(zhuǎn)國資充實社保，才可能真正降低企業(yè)和個人的社保繳費率，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而規(guī)范企業(yè)繳納社保。根據(jù)《中國企業(yè)社保白皮書2019》，我國當(dāng)前完全按規(guī)定為員工繳納社保的企業(yè)比例約占1/3。
二是提高社保統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)中央調(diào)劑力度，以解各地社保缺口不平衡的燃眉之急。從全國層面來統(tǒng)籌調(diào)劑社保基金，將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的結(jié)余安排至收不抵支的省市，平滑各省市的差異，能夠保障部分地區(qū)的社保水平。但是此舉也會一定程度上打擊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的征收積極性，收支結(jié)余無法在當(dāng)?shù)胤e累。同時，隨著老齡化問題日益突出，未來各省市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將逐步加重，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也可能面臨養(yǎng)老金缺口問題。以浙江省為例，2012年浙江省老年人口撫養(yǎng)比為11.1，2018年達(dá)17.7，年均上漲幅度達(dá)1.1，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐年加重。因此，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也可能面臨收不抵支的局面，因而全國統(tǒng)籌可緩解各地社保缺口不平衡的短期問題，但僅此單一策略并非長久之策。
三是推遲法定退休年齡。從預(yù)期壽命看，我國與發(fā)達(dá)國家相比仍有一定差距，但在發(fā)展中國家中處于偏高水平。據(jù)美國社會保障署數(shù)據(jù)，2018年中國居民男性和女性的預(yù)期壽命分別是74.3和77.3歲，與日本的80.5和86.8仍有一定差距，但與俄羅斯、印度相比處于較高水平，這主要得益于我國逐步提高的居民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件。從法定退休年齡看，中國退休年齡較低，男性法定退休年齡為60歲，低于日韓英美，也低于巴西，僅高于印度的58歲；女性退休年齡55歲，與俄羅斯的55歲持平，低于印度的58歲。綜合來看，我國有延遲退休年齡的空間。
四是提高養(yǎng)老保險基金的投資收益，發(fā)揮長期穩(wěn)定資金對資本市場的作用。據(jù)全國社會保障基金理事會發(fā)布的年度報告，2018年基本養(yǎng)老保險基金投資收益率為2.56%，低于2017年的5.23%和2016年的3.03%，收益率偏低與市場波動相關(guān)性高，但在資產(chǎn)配置和平滑收益方面，我國養(yǎng)老基金管理仍處于起步階段。TAI發(fā)布的全球養(yǎng)老保險基金研究報告顯示，2007-2017年各經(jīng)濟(jì)體養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)復(fù)合增長率差異較大，中國香港（8.1%）表現(xiàn)最佳，英國（1.5%）、巴西（0.4%）和日本（0.2%）收益較低，因此與國際相比，中國（內(nèi)地）處于中等偏低水平，可參考中國香港養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)配置經(jīng)驗，優(yōu)化投資策略，穩(wěn)定積累長期資金儲備。
五是發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二、三支柱的重要作用，實現(xiàn)多層次積累。基本養(yǎng)老保險是我國養(yǎng)老保障體系的第一支柱，占我國養(yǎng)老金總資產(chǎn)的85%，但企業(yè)年金和職業(yè)年金、個人購買的商業(yè)健康保險和商業(yè)養(yǎng)老保險所代表的的第二和第三支柱占比較低。與之相比，美國養(yǎng)老金體系主要由第二第三支柱發(fā)揮作用，據(jù)美國投資公司協(xié)會(ICI)發(fā)布的數(shù)據(jù),2018年美國三大支柱占比分別為9.6%、54.6%和35.8%。據(jù)人社部數(shù)據(jù)，截至2018年末，全國累計企業(yè)年金基金規(guī)模達(dá)1.48萬億，覆蓋2388萬人，企業(yè)數(shù)量超過8.7萬家，企業(yè)年金基金自2017年以來的年均收益率6.97%，2018年在權(quán)益市場大幅下跌的情況下實現(xiàn)3.01%的正收益率。但是整體上看，我國企業(yè)年金規(guī)模仍較小，企業(yè)數(shù)量較少，不足以滿足我國日益增長的養(yǎng)老需要，有待進(jìn)一步提升。
來源：新財富雜志
來源:澤平宏觀(ID:zepinghongguan)
作者:任澤平 羅志恒 孫婉瑩
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