一、當前全國及各地社保形勢：2018年社會保險基金當年缺口創新高，剔除財政補貼實際盈余連續6年為負，滾動結余僅可支持15.9個月，各地分化大

2018年全國社會保險基金收支結余11622億元，剔除財政補貼后的實際盈余為-6033億元，連續6年為負。養老保險在社保體系中占比70%，實際盈余同樣連續6年為負。基本養老保險基金收入和支出占社保基金比重均在70%左右，2018年養老保險基金實際盈余為-4504億元。

分省市看，各地養老保險可持續性差異較大，廣東可持續52.2個月，黑龍江已轉負。以累計結余與當年基金支出之比衡量養老金可持續性，則2018年末全國養老金累計結余可持續月數為14.7，其中，廣東（52.2）、北京（41.8）、云南（22.0）和西藏（19.8）可持續月數居于前列；遼寧（1.7）、青海（4.8）和湖北（5.9）靠后，黑龍江(-3.1)結余已經虧空476億元。養老金可持續性與經濟發達程度成正比，與老齡人口撫養比呈反比。廣東省經濟總量居全國首位，同時人口撫養比處于低水平；而遼寧等人口撫養比較高的地區養老金可持續性較差。

二、社保基金缺口有三大主要原因：歷史因素、人口結構變化和人口遷移

第一，由于歷史因素，計劃經濟時代國企辦社會，部分人群未在退休前繳納保險費，但享受養老金發放福利，這部分歷史欠賬是目前缺口的重要原因。第二，我國老齡化水平顯著提高，目前對社保體系資金作出貢獻的人數正在快速減少。2013年中國15-64歲勞動年齡人口達到峰值10.06億人，2018年降至9.94億人。我國人口老齡化速度在加快，2001-2010年老齡化平均每年增加0.2個百分點，2011-2018年平均每年增加約0.4個百分點，2018年比2017年上升0.5個百分點，達到11.9%。2018-2050年中國老人比重將從12%快速升至30%。第三，勞動力的大量流動擴大各地養老保險可持續性的不均衡程度尤其是人口流出地區可持續性差。

三、解決辦法：推進六大深層次改革

一是加快推進國資劃轉社保補充社保基金缺口，提高劃轉比例和資產質量。2018年底，我國國有非金融企業資產規模約210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元；國有金融企業總資產264.3萬億元，形成國有資產17.2萬億元；行政事業性國有資產總額33.5萬億元，凈資產23.6萬億元。

二是提高社保統籌層次，增強中央調劑力度，以解各地社保缺口不平衡的燃眉之急。

三是盡快全面放開計劃生育。2018年中國65歲及以上人口已達近1.7億，預計2050將達3.9億，屆時每3.3個中國人中就有1個65歲以上的老人。

四是適時、適當推遲法定退休年齡。從法定退休年齡看，中國退休年齡偏低，男性法定退休年齡為60歲，低于日（65）、韓（61）、英（65）、美（66），也低于巴西（65），僅高于印度的58歲；女性退休年齡55歲，與俄羅斯的55歲持平，低于印度的58歲。

五是發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用，實現多層次積累。當前我國過度依賴基本養老保險第一支柱（占比85%），企業年金和職業年金、個人購買的商業健康保險和商業養老保險所代表的的第二和第三支柱占比較低。

六是提高養老保險基金的投資收益，發揮長期穩定資金對資本市場的作用。

目錄

1 社保基金缺口明顯，2018年當年社保基金缺口達6000億，黑龍江、遼寧等省市社保可持續性低

1.1 養老金缺口占社保基金缺口的70%，2018年缺口達4504億元

1.2 分省市看，廣東養老保險可支持月數最多，黑龍江累計結余已虧空，黑龍江和遼寧當年結余為負

2 社保基金缺口存在的三大原因

2.1 國際比較：養老金缺口普遍，我國養老保險繳費率偏高

2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉社保有效補充社保基金

3 社保基金需全國統籌，提高退休年齡、發揮第二和第三支柱作用

正文

1 社保基金缺口明顯，2018年當年社保基金缺口達6000億，黑龍江、遼寧等省市社保可持續性低

1.1 養老金缺口占社保基金缺口的70%，2018年缺口達4504億元

2018年社會保險基金當年缺口創新高，高度依賴財政補貼。據2018年社保基金決算，全國社會保險基金總收入79003億元，比2017年增長35.2%；總支出67381億元，比2017年增長38.5%；2018年收支結余11622億元，較上年末增長18.8%；其中2018年財政補貼收入為17655億元，剔除財政補貼后的實際盈余為-6033億元。從財政補貼看，2018年財政補貼16777億元，占社保基金收入的約21.2%。剔除財政補貼后的社保基金連年入不敷出，2013年的實際盈余為-121.84億元，而2018年則達到了-6033億元，社保支出嚴重依賴財政補貼的支撐。

養老保險在社保體系中占比約70%，實際盈余連年為負值。2018年度五項社會保險基金收入合計為79003億元，基金支出合計為67381億元，其中，基本養老保險基金收入為54835億元，基本養老保險基金支出為47187億元，收支占比均在70%左右；其次基本醫療保險收入和支出分別為21326億元和17794億元，收支均占社保比重27%左右。養老金缺口突出，2018年實際盈余達-4504億元。據財政部公布的社保決算，2018年企業職工、城鄉居民和機關事業單位養老金收入分別為37521、3870和13445億元，支出分別為31567、2938和12681億元，剔除財政補貼后的實際盈余分別為598、-1844和-3258億元。養老保險合計實際盈余從2015年的-1731億元到2018年的-4504億元，持續為負值，2018年養老保險金缺口占社保基金缺口的74.7%。

1.2 分省市看，廣東養老保險可支持月數最多，黑龍江累計結余已虧空，黑龍江和遼寧當年結余為負

2018年末全國養老金累計結余可支持14.7個月的支出；分省市看，廣東高達52.2個月，黑龍江已轉負。以累計結余與當年基金支出之比衡量養老金可持續性，則2018年末全國養老金累計結余可持續月數為14.7，全國范圍內廣東（52.2）、北京（41.8）、云南（22.0）、西藏（19.8）和四川（18.3）可持續月數居于前列；黑龍江(-3.1)、遼寧（1.7）、青海（4.8）、湖北（5.9）和河北（6.7）可持續性較差，其中黑龍江為唯一累計結余為負的省份。當年養老保險收支結余為負的省市有黑龍江和遼寧，當年結余分別為-152.1和-366.9億元。對比2017年，15個省市的養老金可持續月數減少，其中安徽2018年可持續月數為13.3，較2017年大幅減少10個月；廣東、內蒙古和甘肅較2017年分別減少3.7、3.1和2.7個月；云南、北京和重慶較2017年增加7.9、3.7和3.5個月。

養老金可持續性與經濟發達程度成正比，與老齡人口撫養比呈反比。據國家統計局數據，2018年末全國老齡人口撫養比為15.9，即百名勞動力贍養15.9名65歲及以上老人。分省市看，全國人口撫養比最高的地區包括重慶（20.6）、四川（19.8）、江蘇（19.2）、安徽（19.1）和遼寧（18.6），撫養比最低的地區包括西藏（8.2）、廣東（10.3）、新疆（10.4）、青海（11.0）和海南（11.6）。從各省市養老金可持續性規律看，經濟越發達、人口撫養比越低的省市養老金可持續性最好。例如廣東省經濟總量居全國首位，同時人口撫養比處于低水平；而遼寧等人口撫養比較高的地區養老金可持續性較差。

2 社保基金缺口存在的三大原因：歷史因素、人口結構變化和人口遷移

其一，由于歷史因素，計劃經濟時代國企辦社會，部分人群未在退休前繳納保險費，但享受養老金發放福利，這部分歷史欠賬是目前缺口的重要原因。

其二，我國老齡化水平顯著提高，目前對社保體系資金作出貢獻的人數正在快速減少。從總量看，2013年中國15-64歲勞動年齡人口達到峰值10.06億人，2018年降至9.94億人。從結構看，2010年中國15-64歲勞動年齡人口占總人口比重為74.5%，達到歷史最高點，2018年下滑至71.2%；2000年中國65歲以上老人占總人口比例為7%，2012年上升到9.1%，2018年達11.9%。同時，離退休人員快速增長，2018年全國離退人員參加養老保險人數達11798萬人，較2014年增長3204萬人，年均增長8.2%。2018年由城鎮職工基本養老保險情況算得制度贍養率（即退休職工與參保職工人數之比）為39.2%，參保職工負擔較大。從國際比較看，2018年中國老齡人口占比為11.9%，在金磚國家中處于較高水平，高于巴西（8.9%）、印度（6.2%）和南非（5.3%），接近韓國（14.4%），但與OECD成員均值17.1%仍有一定距離，需要警惕的是我國人口老齡化速度在加快，2001-2010年老齡化平均每年增加0.2個百分點，2011-2018年平均每年增加約0.4個百分點，2018年比2017年上升0.5個百分點。2018-2050年中國老人比重將從12%快速升至30%。

其三，勞動力的大量流動擴大各地養老保險可持續性的不均衡程度。我國各省市的養老金缺口參差不齊的重要原因在于人口的流動結構。勞動力的流出在一定程度上充實了流入地的養老保險，但是人口大量流出的省市卻加重了養老保險缺口。2018年安徽省戶籍人口達7083萬人，而常住人口則為6324萬人，城鎮職工養老保險基金的可延續月數自2017年21.3個月顯著下降至2018年的11.6個月。

2.1 國際比較：養老金缺口普遍，我國養老保險繳費率偏高

養老金缺口是世界共同面臨的重要問題。2017年5月世界經濟論壇發布了《我們都將活滿百歲：怎么才能承擔得起》的報告。報告指出，預計2050年全球養老金缺口將達到400萬億美元，美國、英國、日本、荷蘭、加拿大和澳大利亞六個養老金儲蓄型大國養老金缺口合計將高達224萬億美元，而400萬億美元中剩下的缺口則主要由中國和印度這兩個人口大國承擔。

與國際比較，我國養老保險繳費率偏高。在2019年下調社保繳費率前，我國各省市養老保險總繳費比例多數為28%，其中單位和個人分別繳納20和8%，顯著高于國際水平。2019年4月國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》，提出從2019年5月1日起，單位繳費率比例高于16%的，可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法。據各地人社部門公告，山西、黑龍江、青海、吉林、河北將養老保險繳費率從20%下調至16%，天津、河南、甘肅、內蒙古、海南等省市將費率自19%下調至16%。在此背景下，我國養老保險繳費率個人和企業合計繳費下調至24%，但是從國際水平看，我國的養老保險繳費比例仍是位于較高水平。世界主要發達國家繳費水平均低于我國，如美國、英國、韓國、日本、法國和德國，這六個國家中，除英國總繳費比例為25.8%以外，其余五個國家都位于20%以下。金磚國家的繳費比例普遍較高，巴西為28%，印度為28.5%，與我國水平相當，俄羅斯繳費比例雖然為22%，但是全部由企業負擔。

2.2 2019年社保改革加速，國資劃轉社保有效補充社保基金

國資劃轉方面，2017年11月，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，標志國資劃轉社保工作開始實施。2019年9月，財政部等五部門聯合印發《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》，明確了劃轉工作的時間表。中央層面，具備條件的企業于2019年底前基本完成，確有難度的企業可于2020年底前完成，中央行政事業單位所辦企業待集中統一監管改革完成后予以劃轉；地方層面，于2020年底前基本完成劃轉工作。社保降費成效顯著，據人力資源和社會保障部，截至9月底，全國參加基本養老保險、失業保險、工傷保險的人數分別為9.56億人、2.03億人、2.5億人，較去年底分別增加1323萬人、642萬人、1136萬人。1-9月全國共降低社會保險費2725億元。

國資劃轉社保最樂觀估計預計規模達6.7萬億元，實際補充養老金缺口仍需看分紅比例。據國務院2017年《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，國有資本劃轉對象為中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。2017年末我國國有凈資本87萬億元，扣除行政事業單位的20.5萬億元，國企凈資本為66.5萬億元，則可劃轉金額約為6.7萬億元。2019年9月末，財政部數據顯示已有67家央企和中央金融機構完成部分國有資本充實社保基金，共劃轉資本總額8601億元，則剩余待劃轉規模仍接近6萬億元。據財政部介紹，社保基金會在接收劃轉的國有資本后獲取收益的方式是“分紅為主，運作為輔”，則劃轉國有資本轉化為基金收入仍取決于相關股權分紅率。從國際比較來看，當前國有企業分紅率較低。據OECD研究報告，2018年我國國有企業實際分紅率16.1%，非金融國企僅為5.8%，遠低于十八屆三中全會提出的2020年達到30%的分紅目標。同時，與新西蘭（85%）、芬蘭（69%）、印度（60%）、俄羅斯（50%）等國家相比處于低水平。

3 社保基金需全國統籌，提高退休年齡、發揮第二和第三支柱作用

針對我國社保基金缺口不斷擴大、社保繳費率尤其是企業繳費率偏高、各地區社保壓力不平衡的情形，我國需要對社保體制進行深層次改革，主要包括以下幾個方面：

一是繼續推進國資劃轉社保基金，提高劃轉比例和資產質量。歷史因素導致的養老金缺口可以考慮從歷史積累起的國有資產解決。截至2018年底，我國國有非金融企業資產規模約210.4萬億元，國有資本權益總額58.7萬億元；國有金融企業總資產264.3萬億元，形成國有資產17.2萬億元；行政事業性國有資產總額33.5萬億元，凈資產23.6萬億元。只有大規模劃轉國資充實社保，才可能真正降低企業和個人的社保繳費率，降低企業負擔，進而規范企業繳納社保。根據《中國企業社保白皮書2019》，我國當前完全按規定為員工繳納社保的企業比例約占1/3。

二是提高社保統籌層次，增強中央調劑力度，以解各地社保缺口不平衡的燃眉之急。從全國層面來統籌調劑社保基金，將經濟發達省市的結余安排至收不抵支的省市，平滑各省市的差異，能夠保障部分地區的社保水平。但是此舉也會一定程度上打擊經濟發達地區的征收積極性，收支結余無法在當地積累。同時，隨著老齡化問題日益突出，未來各省市養老負擔將逐步加重，經濟發達地區也可能面臨養老金缺口問題。以浙江省為例，2012年浙江省老年人口撫養比為11.1，2018年達17.7，年均上漲幅度達1.1，養老負擔逐年加重。因此，未來經濟發達地區也可能面臨收不抵支的局面，因而全國統籌可緩解各地社保缺口不平衡的短期問題，但僅此單一策略并非長久之策。

三是推遲法定退休年齡。從預期壽命看，我國與發達國家相比仍有一定差距，但在發展中國家中處于偏高水平。據美國社會保障署數據，2018年中國居民男性和女性的預期壽命分別是74.3和77.3歲，與日本的80.5和86.8仍有一定差距，但與俄羅斯、印度相比處于較高水平，這主要得益于我國逐步提高的居民生活水平和醫療衛生條件。從法定退休年齡看，中國退休年齡較低，男性法定退休年齡為60歲，低于日韓英美，也低于巴西，僅高于印度的58歲；女性退休年齡55歲，與俄羅斯的55歲持平，低于印度的58歲。綜合來看，我國有延遲退休年齡的空間。

四是提高養老保險基金的投資收益，發揮長期穩定資金對資本市場的作用。據全國社會保障基金理事會發布的年度報告，2018年基本養老保險基金投資收益率為2.56%，低于2017年的5.23%和2016年的3.03%，收益率偏低與市場波動相關性高，但在資產配置和平滑收益方面，我國養老基金管理仍處于起步階段。TAI發布的全球養老保險基金研究報告顯示，2007-2017年各經濟體養老保險基金資產復合增長率差異較大，中國香港（8.1%）表現最佳，英國（1.5%）、巴西（0.4%）和日本（0.2%）收益較低，因此與國際相比，中國（內地）處于中等偏低水平，可參考中國香港養老保險基金資產配置經驗，優化投資策略，穩定積累長期資金儲備。

五是發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用，實現多層次積累。基本養老保險是我國養老保障體系的第一支柱，占我國養老金總資產的85%，但企業年金和職業年金、個人購買的商業健康保險和商業養老保險所代表的的第二和第三支柱占比較低。與之相比，美國養老金體系主要由第二第三支柱發揮作用，據美國投資公司協會(ICI)發布的數據,2018年美國三大支柱占比分別為9.6%、54.6%和35.8%。據人社部數據，截至2018年末，全國累計企業年金基金規模達1.48萬億，覆蓋2388萬人，企業數量超過8.7萬家，企業年金基金自2017年以來的年均收益率6.97%，2018年在權益市場大幅下跌的情況下實現3.01%的正收益率。但是整體上看，我國企業年金規模仍較小，企業數量較少，不足以滿足我國日益增長的養老需要，有待進一步提升。

來源：新財富雜志

來源:澤平宏觀(ID:zepinghongguan)

作者:任澤平 羅志恒 孫婉瑩

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