2007年全國政府系統政務信息化培訓班的培訓工作已圓滿結束，來自全國各地的1000多名學員在學習、培訓的同時，也通過小組討論、調查問卷和畢業論文的方式向培訓班反映了許多問題，提了許多建議。這些來自實踐領域第一線的信息對于認清我國電子政務建設的形勢、規劃未來發展的軌跡，都具有非常重要的參考價值和啟發意義。

　　現將學員反映得較多、較具有典型性的問題及建議總結歸納如下：

　　一、問題

　　(一)資金瓶頸仍然是困擾目前政府推進電子政務的主要問題。

　　在參加調查問卷的地市級政府中，電子政務建設主要是從2002年到2005年期間投入建設的，極個別單位從91、92年就開始了建設，各地根據當地的經濟情況對電子政務的建設投入了不同力度的資金支持，投入在1000萬以上的有13家單位，大部分地方的投入在300－600萬元之間，只有極小部分單位的投入力度在20-50萬元左右。各單位每年的維護費用一般在20-50萬元不等，極個別單位的年維護費用達到上百萬。在地市級分管領導班學員所填寫的問卷中，有51.6%的學員表示目前電子政務建設中遇到的最大困難仍然是建設資金，比重占所列問題的第一位。

　　而參加調查的區縣級政府中，大部分是從2002年到2005年開始建設電子政務，極個別單位從99年就開始。從投入來看，最多的單位在5000萬元以上，大部分地方在90-300萬元之間。各單位每年的維護費用一般在2-30萬元不等，極個別單位的年維護費用達到50、100萬以上。在區縣級領導班學員填寫的問卷中，有46.7%的學員表示最大困難是建設資金沒有到位。

　　由此可見，資金缺口仍然是困擾目前基層政府推進電子政務的主要問題。而且各個地方由于經濟實力、領導重視程度的不同，在投入方面存在著較大的差距，導致電子政務發展地區之間的不平衡。

　　(二)政府部門電子政務人才缺口仍然很大，越往基層表現得越明顯。

　　從培訓班組織的調查問卷及學員論文反映的情況來看，當前電子政務建設中人才緊缺問題仍很嚴重。

　　在地市級班，有40.6%的學員表示目前最大的困難是“缺乏專業的維護隊伍和人才隊伍”，占所列問題的第二位；而在區縣級領導班上，選擇這一問題的學員比例高達46.9%，略超過資金問題46.7％的比例，居第一位。

　　分析其原因，主要是因為政府部門技術人員的工資待遇受國家統一規定，不如一些IT企業靈活，而且技術人員又往往是事業編制，無法享受公務員的一些高福利，所以較難留住高水平的IT人才；而且電子政務往往又要求技術與管理相結合，既懂技術又了解政府流程的“復合型人才”就變得更為緊缺。

　　調查問卷的結果還反映出“人才問題”越往基層越突出，這恐怕是因為基層政府特別是一些偏遠地區、中西部地區的政府，其物質條件更差，對社會人才的吸引力小，自身信息化開展時間就比較滯后，現有人員水平不高。

　　學員們普遍反映，定期組織對政府部門的電子政務培訓非常有必要，特別是針對基層政府的培訓，是解決電子政務人才危機的一種重要途徑。

　　(三)領導體制問題仍然突出，是導致重復建設、信息孤島的根源所在。

　　領導體制問題歷來是電子政務的一個痼疾。

　　學員們普遍反映，由于缺乏強有力的領導體制，就會導致電子政務建設缺乏統一的指導思想、戰略目標，導致各個部門分頭建設、重復投資，使黨政機關之間本應一體的辦公信息化資源被相互割開，進而相互封鎖，形成了事實上壁壘森嚴的“諸侯割據”局面。而一旦自己部門費了很大精力建成系統，就會形成強烈的部門利益，不愿意給別人共享，從而進一步加劇相互封鎖，進一步推動了分散投資，新機構再度形成或再度膨脹，惡性循環進一步加劇。

　　在2007年參加培訓的地市級領導班學員中，有21.9％的學員認為“電子政務的最大困難是領導不重視、標準不統一”，而在區縣級領導班，持這一觀點的學員達到了總數的41.8％。

　　(四)基層政府呼喚上級政府能制定電子政務的“統一模式和標準”。

　　在調查問卷中，有超過20％的地級市行政領導和超過40%的區縣級行政領導認為，目前電子政務“標準不統一，缺乏來自上級主管部門的具體可操作性指導”。顯示出在電子政務領域，基層政府由于自身職能權力有限，因此更多地將希望寄托在上級政府部門，希望上級部門能出臺比較詳細的操作指南。

　　一位來自湖南的學員發言頗具代表性：“到2006年底，整個湖南省政府辦公自動化建設還沒有一個統一的標準模式，而某市政府辦公自動化建設也沒有出臺統一的標準和模式。某市某區早在2005年就逐步實施辦公自動化的準備工作，可是直到2006年底無法全面實施，只能在少部分部門試行，就是苦于沒有一個上級的統一模式和標準可參照來推行。而且截止到今年，我市幾個偏遠的縣、市、區還沒有建成全區專門的信息化管理機構，仍然停留在歸屬當地的發改委管理的經濟信息中心，全市12個縣（市）、區政務信息化發展水平極度不平衡，這也成為影響全市各縣、區政務信息化工作建設的重大因素?！?/P>

　　(五)部門縱橫分割的格局影響到電子政務整體效能的發揮。

　　我國政府組織結構是條塊分割的二維模式，是縱向層級制和橫向職能制的矩陣結構?？v向層級制的行政組織系統由縱向的若干層次構成，每一下級層次對上一層次負責；橫向職能制的組織結構由橫向的若干部門構成，甲部門不對乙部門負責，每一部門均直接對管理對象實施管理，每一部門行使不同的且多是單一和專門的管理職能。這樣的結果，就使得每一部門在全國范圍內均構成一個相對獨立的系統，這些系統內部則實施垂直領導。十七大報告提出，要“規范垂直管理部門和地方政府的關系”，反映出縱橫部門之間協調已經引起中央的重視。

　　這對矛盾在電子政務領域同樣存在。伴隨著越來越多的政府服務轉移至網上實現，這種電子政務要求在后臺，各個部門能協調一致地工作，確?！耙徽臼健狈盏捻樌麑崿F。但在現實中，這種要求與政府“條塊分割”的組織結構發生著尖銳的矛盾。如何處理電子政務領域“垂直管理部門和地方政府的關系”業已成為各級政府面臨的一大考驗。

　　(六)國家電子政務框架下的一些關鍵問題仍不夠明確。

　　目前，國家電子政務框架下的一些關鍵問題不夠明確。雖然根據“17號文件”電子政務網劃分為政務內網和政務外網兩個部分，兩網之間實行物理隔離，政務外網與互聯網要求邏輯隔離。但是電子政務內網的網絡規模沒有明確的規定。電子政務內網沒有具有可操作性的技術體系標準。而且，由于明文規定電子政務內網和外網之間必須實行物理隔離，導致了兩者之間不能進行信息交換。

　　在實踐中，兩網建設上存在著明顯的“厚此薄彼”現象。有的單位把外網建設當成一種形象工程、政績工程來抓。成立機構，組織人員，并投入不菲資金來搞外網網站建設，而對與日常工作聯系密切的內網建設卻缺乏熱情。有的單位雖然建成了內網，但由于忽視對內網應用功能的推廣，導致內網形同虛設。

　　還有一些地方，由于內外網分別由不同的部門牽頭建設，這種分而治之的管理辦法有效的保證了內外的安全，但也造成了人力和物力的浪費以及兩網的不平衡發展。

　　(七)電子政務的項目建設與項目管理尚不成熟。

　　在針對學員的調查問卷中，有12.5％的地級市行政領導表示，即使電子政務的建設資金到位了，“但是不知如何建設，擔心項目風險”，在區縣級行政領導班，有10.9%的學員表示“不知如何選擇合作伙伴”，甚至擔心“合作伙伴干幾年就倒閉了”。

　　在選擇建設模式時，有34％的地市級學員和45％的區縣級學員選擇了“自建模式”，認為這樣做便于自主管理、方便、實用性強、節約部分資金成本。數據皆高于另外的三個選項——“委托企業建設”、“運營商完全承建”、“其他建設模式”。

　　上述數據反映的其實是目前電子政務市場發育的不成熟——項目建設和管理缺乏完善的法律規范和制度約束。

　　在歐美等信息化發展較充分、市場體制也較為完善的國家，電子政務項目絕大部分是采用“外包”等形式由企業來開發建設，政府只是作為業主單位進行監督管理。而我國高達34％和45％的“自建模式”比例，反映出電子政務的工程建設市場尚不完善，項目外包還沒有成為政府信息化的主流。這一定程度上也是由于我國的IT企業規模較小，市場環境不健全，政府和企業缺乏互信所導致的。

　　(八)政府網站建設中存在問題較多。

　　政府網站是政府展示自己形象的窗口，是與公眾交流的重要渠道，也是電子政務建設效果的最直觀體現。近年來，《行政許可法》、《政府信息公開條例》等法律法規的通過，更是對政府部門如何利用政府網站加強管理提出了明確的要求。因此，目前政府網站建設得到了各級政府部門的高度重視，但目前政府網站建設也是一個問題較為集中的領域。

　　很多政府網站仍然處在以形象展示、自我宣傳為主的階段，離“政務公開”和“公共服務”還有很大的差距；網站建設往往只從政府自身考慮，按照以用戶對象提供服務進行分類的非常少；靜態信息多、動態信息少，通用信息多、個性化服務少，單向發布多、互動交流少。

　　近些年還出現一種現象：即政府部門為了尋求在某些“政府網站排名榜”上的靠前位置，特意地按照排名規則進行“改版”，把為公眾服務放到次要位置，而完全以一種“應試”的心態進行網站建設。

　　二、建議

　　各地的學員在培訓過程中，除反映了很多當前電子政務建設中的困難、問題以外，還提出了許多建設性的對策建議，特別是介紹了一些頗有新意、在實踐中卓有成效的經驗、做法，非常具有參考價值。

　　(一)關于加強領導

　　電子政務俗稱“一把手工程”，領導問題是最主要的問題。對于電子政務建設過程中如何加強領導，學員們提出了很多建議，比較好的有以下幾個：

　?。?）經濟上的欠發達不能影響到思想觀念上的欠發達

　　“經濟上的欠發達不能影響到思想觀念上的欠發達。自1999年寧陽縣政府信息中心成立以來，每年組織政務信息的相關領導和專業技術人員外出學習、培訓。先后學習了上海、南京、紹興、慈溪、鞏義等地區政務信息化的先進經驗和做法。雖然這些地區的財政投入太大，我們縣沒法做到。但通過學習，及時掌握了電子政府信息化的發展方向和先進經驗。使我縣的政務信息化工作少走了很多彎路，節省了很多沒必要的投資。”

　　（2）通過培養興趣、加強工作和完善制度讓領導重視。

　　讓領導重視的第一步首先要引起領導對信息化的重視，有些領導本人就對信息化比較了解，因此對電子政務工作很重視，但也有一些領導對此并不熟悉，如何讓他們重視信息化呢？有學員提出了三條建議：

　　“一是要通過培養興趣爭取領導重視。我們每天按照時事、項目、資源等欄目從網上搜索領導關心的新聞信息，在第一時間呈送給領導批閱，讓領導及時掌握網絡動態。

　　現在從國務院到省、市各級都非常重視電子政務建設，出臺了專門文件，制定了各種標準。從各地的實踐經驗來看，凡重視電子政務建設，較早啟動這項工作的，都取得了較好成效。為讓我們的領導了解這方面的情況，我們經常組織調研活動，出臺了大量的調研報告。讓領導在思想上有了一個全新的認識：認為這個東西必須搞，而且大有好處。

　　二是要通過高效工作贏得領導重視。有了反應迅速的信息系統和完善的政府門戶網站，極大的增強了領導的工作主動權，提高了他們的工作效率。 

　　三是要通過制度建設確保領導重視。例如以縣政府文件的名義出臺了《岳陽縣電子政務建設遠景規劃》，以制度的形式將電子政務建設的目標任務、部門職責確定下來。”

　?。?）組成強有力的主要領導和領導班子，建立信息化工作管理責任制

　　有學員從班子、制度的角度提出建議，“必須要有一個由政府主要領導和各部門主要領導組成的領導小組，其作用在于提供信息化建設所需要的資源，協調建設過程中遇到的各方面問題，包括機構、資金、人員、設備等，體現領導對于信息化工程項目的認識和期望。各部門要把信息化建設納入本部門的重要工作日程，建立信息化建設工作管理責任制，才能加快促進縣級政務信息化的進程。”

　　(二)關于解決電子政務的資金瓶頸

　　前面提到，資金瓶頸是目前困擾各地電子政務建設的主要問題。對此，一些地方沒有消極地“等、靠、要”，而是從自身出發，積極想辦法。

　?。?）自主研發節約費用投入

　　“寧陽縣是全國農村合作醫療示范縣，在做全國農村合作醫療系統時，發現市場上相關的軟件都不太符合我縣實際情況，請公司來做又需要花幾十萬元，費用太大。最后決定組織技術人員一起自主開發，花了不到一萬元就順利完成了軟件設計工作，并在同年全國農村合作醫療會議上由我縣縣長向與會人員做演示?！?/P>

　?。?）“四個一點”解決信息化資金

　　廣東省始興縣采取“四個一點”的辦法籌集信息化建設資金，調動各方積極性實行聯合共建，取得了不錯的效果：

　　一是地方財政出一點。政府信息平臺第一期工程項目計劃總投資60萬元，建設資金經縣長辦公會議討論，在縣財政追加預算內解決；信息平臺的運行維護和信息中心的辦公經費列入財政預算內支出。

　　二是部門出一點。2002年起，我們啟動了政府部門局域網和部門網絡建設項目，預算總投資600萬元。按照誰投資，誰受益的原則，連接部門的光纖鋪設及配備終端的費用由部門負責承擔進行項目實施。

　　三是發動社會各界捐助一些。我們在主動為企業和社會各界提供優質服務的同時，積極爭取社會各界對信息化工作的大力支持。縣電信、廣電部門免費為我們中心機房鋪設了光纖及安裝了終端設備，氣象部門為我們免費提供防雷技術和驗收檢測，財政部門為我們主持了設備采購和工程建設項目的招投標。

　　四是爭取上級有關部門支持一點。我們通過多種渠道加強與省市有關部門的聯系，主動匯報信息化進展情況，反映我們的實際困難，爭取更多的資金傾斜。近年來，爭取省信息產業廳等上級有關部門支持信息化建設資金210多萬元?！?/P>

　　(三)關于做好政府網站

　　政府網站是政府與社會進行交流的直接窗口，也是體現電子政務建設成果的直觀反映，今年5月《政府信息公開條例》正式施行以后，政府網站更是將承擔“信息公開”的重任。廣大學員對如何改進政府網站工作提出許多建議，比較典型的有：

　　◎高度重視網站的維護工作，避免只重視網站的建設，而忽視網站的日常內容維護。應逐步從以建網為主導轉向以用網為主導。

　　◎通過評比促進各網站應用水平的提高。

　　◎將網站欄目的建設同部門的業務掛鉤，提高政府部門的參與度。

　　◎實現“外網受理－內網辦理－外網發布”的內外網聯動機制，以提高效率，規范運作。

　　◎建立檢查和激勵機制，定期進行績效評估和欄目評比。在物質上和精神上，激發編輯人員的積極性和主動性。

　　◎政府門戶網站應該定位于為民服務，網站內容應偏重服務，緊緊抓住人民群眾、企事業單位普遍關注和反映強烈的實際問題，本地區經濟和社會發展的重大問題、重大決策，以及容易產生不公開、不公正甚至腐敗問題的權力運行環節，在政府門戶網站上逐一公開。

　　◎充分利用已有的信息報送專網。

　　◎加強政府網站群建設。通過建立統一管理、統一部署、統一標準、統一規范的“政府網站群”，既可以發揮后發優勢，少走彎路；又可統一標準，實現資源互通共享；還可避免分散建設、重復投資、技術標準混亂等弊端，節省大量投資。

　　(四)關于做好電子政務項目管理

　　從整體看，當前我國電子政務項目管理還不夠規范，但一些地方通過自己的摸索卻在這方面取得了成功經驗：

　　（1）合建網絡，既確保安全又省時省錢

　　光纖網絡是開展電子政務的基礎。目前政府部門通常采用自建網絡或租用電信運營商網絡兩種方式。但是自建網絡所需的投資數額非常大，一般的政府財政難以承受，如租用電信部門現有資源，不但租用價格較高，而且安全也缺乏保證。

　　海南省?？谑胁扇∽越?、合建、租用混合，臨時、永久并舉等措施較好地解決了這一問題?！安慌c他人合建，政府自己得挖溝，其它通信公司也得再挖溝，且不說城市挖個不停，兩次挖溝將有兩次費用。如果合建，至少可以減少一半挖溝的費用。如果同時與多家通信公司合作，可能減少的不僅僅是一半挖溝的費用，而且如果機制得當，政府完全不花錢建成和使用光纖網絡也有可能?！?/P>

　　（2）以制度為保障，大力推進電子政務外包

　　外包是發達國家在電子政務項目建設中普遍采用的一種方式，具有投入小、見效快的特點，一定程度上還能彌補政府信息化人才的不足。但是，由于我國電子政務項目管理體制尚未健全，外包模式并沒有能形成規模。

　　近年來，浙江省紹興縣以完善的制度為保障，運用“外包”推進電子政務建設，實現了政府和企業的“雙贏”。 

　　紹興縣電子政務外包的范圍很廣：將覆蓋縣鎮兩級及縣各機關非涉密的電子政務系統軟硬件網絡的維護及技術支持、屬縣信息中心職責范圍內的電子政務其它技術管理維護工作、所有核心設備的原廠維護等全部外包給企業。紹興縣制定了嚴格的日常管理規定來約束外包行為：“外包服務商在紹興縣政府機關場所工作時，應遵守紹興縣相應的規章制度。上班時間不得外出從事與維護服務無關的工作，不得用紹興縣及信息中心名義從事與本項目工程無關的活動。未經同意，外包服務商不得將本合同服務過程中獲取的甲方資料及屬甲方版權所有的技術以任何形式提供給任何第三方。合同服務期限到期后，也不能向第三方提供相應資料及屬甲方版權所有的技術。”

　　(五)關于把握安全與公開之間的平衡

　　《政府信息公開條例》要求政府信息以公開為原則，但是如何處理信息公開與電子政務安全的關系就成為電子政務實施過程之中最為難以平衡的一對矛盾。

　　有學員建議，解決這一矛盾應從兩方面考慮：“一方面要把握住哪些信息是政府機密哪些是開放；另一方面，在電子政務平臺的建設過程中要擺脫‘安全絕對化’傾向。比如，濰坊市的做法是：凡是報紙上的都可以全文公開，取消內容檢查，其他的非密級的文章，根據文章內容，由各分管主任各自把關，然后上網。”

文章作者：吳倚天
責任編輯：許振祥