三、提升我國政務信息資源開發與利用水平的對策

　　目前，世界各國正在積極構建自己的“電子政府”。我國1999年實施了“政府上網工程”，拉開了電子政務的序幕，并連續數年對政府網站進行績效評測，其目的也在于推動我國政務信息資源的匯集和上網，實現信息資源共享，更好的服務于社會，服務于公眾，并以此來帶動和促進國民經濟和社會生活的信息化。隨著政府上網工程的穩步開展和社會、公眾需求的不斷增加，政務信息資源開發與利用工作擺上了議事日程。為此，中辦、國辦于2004年下發了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，標志著我國信息化工作的戰略性轉型，即從信息技術階段轉向信息資源階段；從基礎設施建設階段轉向深入應用階段；從數量建設階段轉向質量建設階段；從粗放配置階段轉向追求效益階段。面對現存的問題，如何貫徹落實好文件精神提升我國政務信息資源開發與利用的水平呢？我認為可以從以下諸方面做起：

　?。ㄒ唬┟鞔_政務信息資源的內涵

　　隨著信息化的發展，信息技術迅速融入社會和經濟的各個領域，豐富和改善了人們的生產、生活和學習方式。與此同時，政務信息化作為國家信息化的龍頭，在提高行政質量、科學決策與宏觀調控能力上也初顯成效，電子政務已經成為各級政務部門推動行政創新、政務公開、反腐倡廉、展示親民形象的重要舉措之一，推動電子政務的發展，已成為一種世界性趨勢與潮流。

　　我們應看到，政務信息資源的開發與利用，是實現電子政務的社會和經濟價值的關鍵，所以，必須本著以人為本的原則，貼近應用，為實現政務資源的公開和共享而努力，把為企業服務、為公眾服務、為機關服務放在重要地位。政府信息資源應涵蓋哪些內容呢？宏觀上講它應當是一個大而全、大而精的政府信息數據庫。具體講可粗分為以下內容： 

　　1．政務信息，如國家和地方的法律法規、政策文件、決策咨詢、戰略發展、兩會報告、政務活動等； 

　　2．社會信息。如經濟運行、招商引資、熱點透視、社情民意、稅收征管、統計報表、財政預算、市場供求、金融投資、公安執法、教育衛生、科技人才、勞保醫保、求職招聘、購房租賃、出行參考、旅游觀光等； 

　　3．辦事信息。如各政府組成部門的職能職責、機構設置、行政審批事項及程序、駐外機構等； 

　　4．要素信息。轄區的各類生產、生活資源要素的分布與儲備狀況，行政組織及人力資源調配預案，對自然災害和意外事故的處理，重大突發事件的應急預案庫等； 

　　5．城建信息。城市規劃與發展和城市建設的動態信息（城市地上建筑路橋布局與地下網、管、道、線的分布和結構）等；

　　6．基礎庫信息。各種信息資源庫是電子政務最重要的信息基礎。目前，以政府公文和政務信息為主要內容的辦公業務資源數據庫已普遍建成，國務院一些部門也各自建成了業務數據庫，“十五”期間，我國部署了人口、法人單位、自然資源和空間地理以及宏觀經濟等4個數據庫建設工作。但從總體上看，我國的數據庫實戰性差，尚需在適應電子政務的深層次、廣領域的需求上下功夫。故應做好以下工作：

　　一是數據庫建設中必須堅持統一規劃、統一標準、全網共享的原則，對于每一個系統應做到統一設計、分別建設。

　　二是對原有的數據庫進行改造，增加新內容，對各單位已有的數據庫進行規范化和標準化，建成統一的服務于辦公業務網的數據庫群。

　　三是通過適當集中的辦法，在一個區域，建立高水平的、全區域機關共享的政府數據中心，向各部門集中提供應用和服務。

　　四是建立政府信息資源庫的目錄體系。

　　五是建設支持政府決策工作的國民經濟綜合數據庫、社會和歷史數據庫、自然資源數據庫。

　　六是著力生產精品數據庫和特色數據庫。

　　七是政府信息資源庫建設應實行兩條腿走路。一是政府自建；二是走市場集成和聯合建設的道路。

　?。ǘ┘涌煺招畔①Y源的數字化進程

　　我國各級政府部門擁有大量業務和社會需求的信息資源，但其中大量的歷史文檔、資料、圖片、聲像等尚未數字化，目前可用于網絡化辦公的數字化信息資源及其產品十分匱乏，不僅如此，現行政務信息資源進行數字化、網絡化改造的任務也十分艱巨。我體會當前應從以下幾個方面努力做起：

　　1、有計劃、有選擇、有重點地把政務部門現存的各種資料和檔案進行數字化處理，各單位面對海量的歷史欠賬可采用先易后難、先急后緩、先目錄后全文的逐步過渡的策略。如國務院辦公廳從二十世紀九十年代就開始將重要文檔經電子掃描后制成光盤充實在檔案系統數據庫中，既保護了重要歷史文檔（不用翻閱原件），又有利于提供利用（查詢檢索方便快捷）；又如天津市人大辦公廳2006年將建國以來的全部文檔，通過機器掃描和人工錄入（外包方式）雙管齊下，實現了數字化，大大方便和滿足了對歷屆人大人事變更、立法過程、代表的組成與各類活動的查閱和相關信息資料的利用。

　　2、在進行數字化檔案館建設時，注意考慮電子政務的信息需求，把有價值的文獻和音像資料數字化。如“城建檔案館”就十分需要數字化的城市地理息信、地下管網（上水、下水、強電、弱電、煤氣）、地上建筑、規劃布局、園林綠化的信息和城市大型拆遷與新、擴建前后的航拍和數字化的影像資料。同時要更新觀念，打破傳統的文檔接收模式（紙介質）和期限（省級機關的檔案保存到十五年后交館），要紙、磁介質并收，現行的數據文件可先入庫，提早發揮效益，超前“服役”為公眾提供當年文件的服務，這樣一來可改變和提升檔案部門的形象和地位。如天津市政府辦公廳與市檔案局合作將政府辦公系統軟件與全市檔案系統軟件對接（這需要雙方開發單位合作提供軟件接口共同協商規范標準），實現了數字文檔一體化，大大提高了機關文檔質量，減輕了政府工作人員立卷、歸檔、交館的勞動強度和市檔案館的文檔接收效率與利用率。

　　3、關死后門新帳不可再欠，下定決心老帳逐步清還，即凡是現今工作運行中產生的文檔，要做到全部數字化；對歷史上以傳統載體保存的公文、檔案、資料等信息資源，加快數字轉化的進程，從實際應用上看，新產生的數據利用率高，所以，依照保存年限由近及遠的原則逐年推進，以此不斷豐富數據資源。

　　4、配置轉錄設備提高工作效率，減輕工作強度。如漢字掃描儀，其對原打印文件識別率很高很實用，再如數碼相機可一步到位實現圖形信息的數字化。

　　（三）完善政務信息資源的標準化體系

　　眾所周知，如果政務信息資源的存儲、開發標準不規范，會給開發利用工作造成諸多不便。以史為鑒，工業社會發展的歷史證明，沒有標準化就沒有工業化。在當今信息化社會，標準化比以往任何時候都更為重要，它是實現信息交流、溝通和共享的基礎。在電子政務的所有標準中，信息資源的標準顯得尤為重要，因為它是實現政務信息資源共建共享的先決條件。在實際應用中，無論是網絡平臺，還是資源共享，都需要有標準可依。我國電子政務系數統的標準化工作滯后于電子政務建設速度。近年來，我國相關部門相繼出臺了一些標準，此外還有各式各樣的行業標準。但是我的體會，眾多的標準缺乏關聯性和可操作性，使政務部門和相關開發、運營服務商無所適從。

　　電子政務信息資源標準體系的建立是一項復雜而艱巨的系統工程，現正處于啟動階段,為了保證標準的質量，加快標準的制定速度，提高標準的適應性，在制定電子政務信息資源標準的過程中，我們應注意做好以下工作：

　　1．洋為中用，加強對發達國家電子信息資源標準化工作及實施過程的研究，它山之石可以攻玉，借鑒其經驗教訓。

　　2．從國家層面要加快對電子政務信息資源標準的理論研究，確保標準制定的系統性、完整性、科學性、權威性。

　　3．加大吸引社會專業力量參與的力度和積極性。雖然目前我國電子政務標準采用的是總體組制定規劃和其他單位參與的方式，但進展相對緩慢，國內有實力的單位參與的還不夠。但在吸納企業起草標準時要把好關，防止簡單的將企業標準變為行業標準，造成產品的行業壟斷問題。

　　4．加強對現有信息數據庫，特別是信息數據交換格式的調研和規范化工作，最大限度地對已有信息資源實現共享。

　　5．建立政務信息資源的數據質量控制標準體系。長期以來，我國政務信息工作中存在著源頭性、基礎性信息質量不高的現象，如最近在北方一個七十萬人口的縣，他們進行新農村合作醫療人口普查中，公安與醫保部門各自掌握的人口數據比對后，發現相差七萬人（1/10），這種狀況能不影響決策質量嗎？在電子政務時代，信息的數量大、傳遞速度快、涉及的范圍廣，任何信息的失真、誤傳，都會給決策造成不利。所以，建立科學的信息質量控制體系是十分必要的?？刂企w系包括數據質量的內容、分級、評價指標等。這里的關鍵是實事求是，保持嚴謹性和實時性。

　　6．信息資源標準要有一定的前瞻性?，F在信息技術發展速度驚人，而標準要具有相對的穩定性，所以應從宏觀角度出發，通過前瞻性研究，明了信息資源建設中可能遇到的各種問題，確保標準能適應未來一段時間內社會和信息技術發展的需要。

　　7．信息資源標準應不斷完善。任何標準都不可能一勞永逸，標準需要不斷修訂、增補和完善。這樣，信息資源標準才具有旺盛的生命力。

　　8．標準一定要適用，要繁、簡適度，貼近需求,具有可操作性。

　?。梗裱图藿右延械臉藴?。標準的制定有個不成文的規矩，誰先設計、誰做大了，誰就有可能成為標準，所以有關數據和數據庫的標準，國際上、行業上都有先例，因此，國際上已有的標準就要向國際上靠，行業上有的就要向行業標準上靠，實在沒有了再研究制定新標準。

　?。保埃绞亲钤嫉?、越是簡單的，越是最科學的。如在數據標準不確定時，數據以文本（ＴＸＴ）格式存儲入庫最實用，即在操作時將已校對完畢，尚未做排版處理的TXT文件先存入數據庫中，而需要對內服務領導、對外服務公眾時，調出來再做包裝（按各文種的法定格式排版后輸出）。

　　(四)要做好政務信息資源的供應

　　要想做好政務信息資源的開發和利用，首先要從源頭抓起，而且還要做到持之以恒才能奏效。古人說得好：不積跬步無以至千里，不積小溪無以成江河。多么樸實的道理呀！做好政務信息資源的供應，就是要讓我們的數據庫成為有源泉之水。具體做法如下：

　?。保市枨?。就是用戶想要什么，首先我們要想清楚一個問題，弄明白一個道理，那就是信息不都是財富也有包袱，信息不都是營養也有垃圾。這是什么意思呢？就是面對用戶而言，他關注的只是與其有關的信息。民間有句話叫做“做活不依東（主人）累死也吳功”，話糙理不糙，它是在提醒世人，做事情不要盲目，要按服務對象的需求辦事，才能事半功倍，搞信息化也是如此，電子政務的服務對象是三個層面：一是領導：二是機關：三是公眾。他們的需求是什么呢？就是我講過的第一個問題——政務信息資源的內涵，在此不再累述。需要指出的是，在長期的實踐中我體會到，除了被動的滿足需求外，有時需求是可以主動加以引導的，就像商品廣告可以引導部分人的消費觀念和消費行為一樣。怎么理解呢？就是說我們搞信息化工作時要有前瞻性，在滿足現有需求的同時注意用發展的眼光研究探討未來可能發生的需求，并加以引導。如通過對發達國家的需求考察：通過對黨和國家政策、方針的研究：通過對文件的落實;通過對先進地區典型案例的分析；通過對社情民意的收集，客觀地預測出一些新需求，提供一些新欄目，來引導用戶開拓視野和思路。

　　２．找準產地。就是準確把握每項政務信息的源頭，這很重要，因為源頭單位就是政務公開相關欄目的維護者和政務信息資源系統的依靠和管理對像。如法律和法規信息的源頭是在各級有立法權的人大部門；國民經濟相關數字出自統計部門；企管信息由工商部門掌握；房產資料城建房管部門最清楚；政府公文出自各級政府等。

　　3．選好班頭。就是明確各單位和系統的政務信息的組織人和組織單位。政務信息的組織，是一個跨部門跨系統的系統工程，沒有強有力的組織行政協調是很難做到的，比較成功的做法是由各級政府授權辦公廳（室）為牽頭單位組織、協調、管理、督察。

　　4．用好政策。就是抓住機遇，用好用足國家和地方的方針政策、法律法規、文件講話。如《中華人民共和國政府信息公開條例》將于2008年5月1日實施，這是千載難逢的機遇，條例體現了一個公開為原則，不公開為例外的精神，從客觀上提升了政府各部門主動公開所撐握的公共信息的法制觀念，促動了內因，所以當前各地都在抓住這一機遇，積極組織落實之中，據我了解都在集中力量做政務公開目錄的審定工作。

　　5．搭建平臺。就是組建供應渠道，即積極搭建應用平臺，如供協同辦公用的內網網站和供公眾查詢的政府門戶網站平臺，創建應用欄目，并做到實時的維護和響應。在平臺建設過程中應注意以下幾點：

　　（1）在硬件設備的選擇上，避免過分強調技術越先進、功能越全、就越好的傾向，堅持滿足當前、適當超前、成熟可靠的原則。

　?。?）充分利用和整合現有的信息基礎設施。

　?。?）嚴格堅持統一規劃、統一管理、統一標準的原則。

　?。?）實施“政府主導，企業參與”策略，政府提出網絡建設計劃和要求，企業參與籌資、建設、運營和管理。 

　?。?）重視網絡和信息安全，嚴格采取防范措施。

　　6．普及技能。就是人人會用，當前數字化辦公的阻力來自多方，但公務人員中相當一批人現代化辦公技能欠缺，完成不了機上讀（上網調閱查詢）、寫（漢字錄入）的基本功能是主要障礙之一，試想連文檔都不能數字化，數據庫如何搭建呢？政務信息資源的供應不就成了無稽之談，此現象決不能再姑息遷就了。

　　（五）用有效需求引導政務信息資源的建設

　　大家都知道，人們每做一件事情都有很強的目的性，目的來自需求，電子政務建設也概莫能外?？v觀電子政務建設的歷程，在探索的征途中，成功者有之，失敗者有之,“雞肋”者有之。有果必有因，觀其果究其因，凡是需求把握準確者易成功，凡是主觀臆斷者易失敗，凡是需求調研欠火候者易變成用著不爽、棄之可惜的“雞肋”。搞信息化工作的同志們都熟悉這樣一句話——以需求為導向，以應用促發展。實踐證明，有需求才會有動力、易成功，例如我國加入ＷＴＯ（世貿組織）促進了電子商務的發展；政務公開引發了電子政務和政府門戶網站建設的高潮；公共安全提升了應急指揮系統的籌建規模和速度；信用體系拉動了社會基礎數據的整合與共享；城市地下空間系統促使了自來水、煤氣、電信、網通、排水、電力、人防等部門數據的整合。所以我們在進行政務信息資源的建設者中，都要注意以需求為本，不搞花架子，最大限度地滿足有效需求，才有可能把信息資源的建設做好、做實，并取得較好的社會和經濟效益。通過需求促進政務信息資源的開發，通過開發促進應用，成功的應用又引發了新的更大更系統的需求，從而建立起信息有效需求的滾動機制，逐步走向良性循環。應當指出的是，確定有效需求需要動腦筋，原國務院副秘書長徐紹史同志曾有個很好的觀點叫——捕捉需求，很值得我們研究思考。記得原國信辦副主任曲維枝同志在天津主持信息化工作期間，當談到如何組織政府信息資源時講到：你們要認真研究領導和公眾想要什么和你想要他們看什么就行了，多么樸實、多么精辟呀。

　　（六）抓住機遇以典型應用突破分割化解孤島 

　　電子政務建設的主體單位因受到條、塊分割管理體制的制約，使其業務活動明顯帶有條塊分割的色彩。條條主要表現在“金”字類工程，即行業主管部門的信息化建設項目上；塊塊主要表現在各級地方政府自身的信息化建設中。由于條、塊的業務主體不同、隸屬關系各異、投資渠道有別，造成了相對的分割局面，而且呈縱強橫弱的態勢。 這樣一來，現行行政管理體制中條塊分割的矛盾，在電子政務建設中也會凸現出來了。研究表明，電子政務水平越高的城市，條塊分割的沖突越激烈。傳統的條塊分割的管理體制，使以資源共享、協同辦公為基本要求的電子政務建設面臨新的挑戰，各部門的信息系統自行構建，數據格式、技術實現和管理形式有別，管、用分離，異構系統之間無法實現數據資源的共享和相關業務的流轉，其結果一方面造成政府信息系統重復投資、重復開發；另一方面造成各部門政務信息資源的整合利用受到體制因素的限制，難以發揮系統的最佳效率，制約了政府公共服務水平的提高。因此，如何協調條、塊之間的建設矛盾，如何解決由于部門利益引起的信息資源開發利用的課題，成為政務信息資源整合的難點、重點?；獾霓k法是有的，成功的做法是抓住機遇以典型應用來突破分割，因為部門和地方之間（縱、橫之間）有價值的信息共享全部是圍繞著明確的業務目標而進行的，如當前從中央到地方正在開展的企業、個人的誠信系統；應急指揮系統；基礎數據庫（人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經濟）的組建；政府門戶網站及網站群建設等，在實實在在貼近需求的應用項目中，縱橫之間對各自擁有的信息資源，均會互有所求，互為依托，都有為實現共享開放資源的內在積極性，如工商與稅務部門的數據共享與比對，能發現一批遺漏戶，使雙方均大大受益，合作的積極性倍增。大家是否發現，以上所列舉的應用項目有一個共性之處，即現實有需求、國家有要求、政策有引導、文件有規定，一句話有機遇。通過典型應用項目的建設，會大大地拉動縱橫的整合。例如一個應急系統就把公安、人防、武警、衛生、商業、物資、交通、水利、財政、供電、供氣、供水、供油、保險等諸多單位和部門的相關信息資源整合起來了；通過網上行政審批的實施，既整合創建了內網協同辦公平臺，又實現政務信息資源的共享（河南省鄭州市已經做到了，不建物理上的集中式行政審批大廳，而在網上見分曉）；通過新農合（新農村合作醫療）實現了農村人口和醫療資源數據的整合開發利用，促進了農村信息化建設。當前，要主動結合應用系統的建設，來大力推動跨部門、跨地區信政務信息的開發與共享工作。

文章作者：劉彥凱
責任編輯：唐鵬