我們要冷靜地看待“大部制”改革，盡管這一管理模式在國(guó)外有比較成功的經(jīng)驗(yàn)，但在我國(guó)現(xiàn)行的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都值得我們關(guān)注。如，實(shí)行“大部制”管理后，一個(gè)部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制？在執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，如何與政府的“大部制”進(jìn)行對(duì)接，不重復(fù)、不重疊？還比如，在“大部制”管理模式下，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大應(yīng)該在機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，如何加強(qiáng)對(duì)大部權(quán)力的監(jiān)督和控制？在具體推進(jìn)的過程中，“大部制”改革是一步到位，還是逐步改革，首先選擇在哪些領(lǐng)域改革？等等，所有這些問題，都是我們需要認(rèn)真思考的。

　　四大難點(diǎn)

　　第一，如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為“大部制”改革后對(duì)權(quán)力的監(jiān)督提供保障。深入學(xué)習(xí)十七大報(bào)告，其中提到“大部制”改革時(shí)，確立了“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”改革方向，這就意味著“大部制”的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約的，是要在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的。“大部制”可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個(gè)“大部制”內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，有些機(jī)構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機(jī)構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。比如《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施后，財(cái)政部是政府采購(gòu)政策制定機(jī)構(gòu)，但不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局代管的國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

　　在進(jìn)行上述改革時(shí)，是否要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革，特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。也就是說，要把有些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革為決策機(jī)構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者法定機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機(jī)制。當(dāng)然對(duì)“大部制”的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，

　　第二，“大部制”能不能有效遏制部門利益，也成為最關(guān)鍵的問題之一。“大部制”機(jī)構(gòu)設(shè)置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔(dān)心，“大部制”改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部，權(quán)力很大，對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。

　　第三，“大部制”改革可能會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，沒有政治體制改革推進(jìn)，真正的“大部制”也許很難確立。從更深層次來看，“大部制”改革的思路和方向，最終必然會(huì)涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對(duì)接，這個(gè)問題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的管理等。過去這些年來，我們把中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，成效顯著，如何進(jìn)一步整合黨政部門，也許是下一步“大部制”改革中應(yīng)該思考的問題。從這個(gè)意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，也許更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

　　第四，“大部制”改革的策略和方法也至關(guān)重要。應(yīng)該看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年來被強(qiáng)化的部門利益。如在去年的“兩會(huì)”期間，有人建議將衛(wèi)生部、國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品管理局、國(guó)務(wù)院中醫(yī)藥管理局整合為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這樣的動(dòng)議能否被采納，但這明顯的是一種“大部制”的思維。另外，“大部制”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗(yàn)，所以改革的策略和方法就顯得很重要。中國(guó)的“大部制”改革很難一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。首先應(yīng)該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務(wù)對(duì)象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴(kuò)大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。

　　三大成功條件

　　認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十七大對(duì)行政管理體制改革的總體部署、要求，以及〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案〉精神，這次行政體制改革的成功，至少需要幾個(gè)條件：

　　一是要制定出一個(gè)好的總體改革方案。中國(guó)過去行政體制改革中最大問題之一，就是缺乏整體規(guī)劃，有明顯的頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的問題。而且改革的整體方案不具備權(quán)威性和長(zhǎng)期性。以至于到現(xiàn)在，我們政府的整體組織架構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，依然還沒有相對(duì)穩(wěn)定，形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)。一個(gè)明顯的例子是，作為一個(gè)大國(guó)的政府，我們的政府組成部門究竟應(yīng)該保持一個(gè)什么樣的數(shù)量，主要應(yīng)集中哪些領(lǐng)域，如何盡早使其相對(duì)能夠法定化，所有這些重要問題至今仍然沒有答案，甚至從決策層面沒有進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析、論證和比較，這就使我們的歷次行政管理體制改革必然帶有“人為”而不是“法治”的色彩。因此，這次行政管理體制改革成功的條件之一，就是要制定一個(gè)行政體制改革的總體規(guī)劃，要明確未來中國(guó)行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)，政務(wù)部門、社會(huì)事務(wù)部門、經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的總體數(shù)量，決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)管部門的法律關(guān)系等。

　　必須抓緊制定行政管理體制改革總體方案。加強(qiáng)對(duì)行政管理體制改革的總體戰(zhàn)略研究，增強(qiáng)行政管理體制改革的整體性、系統(tǒng)性與連續(xù)性。研究行政管理體制改革在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的戰(zhàn)略地位，研究行政管理體制改革措施與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)管理體制改革的措施相配套，科學(xué)確定行政體制改革總體目標(biāo)、中長(zhǎng)期目標(biāo)與近期目標(biāo)，明確行政管理體制改革的基本任務(wù)與工作重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政管理體制改革。如果不能對(duì)這些關(guān)系政府管理組織架構(gòu)、規(guī)則、程序、運(yùn)行機(jī)制等重要問題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進(jìn)展。

　　二是在權(quán)力的約束和制約方面取得突破。中國(guó)政府管理目前面臨的重要問題，就在于至今我們?nèi)匀粵]有確立起、甚至沒有找到一種十分有效的對(duì)公共權(quán)力的約束和制約機(jī)制。這些年來，少數(shù)黨政部門、領(lǐng)導(dǎo)人，甚至一些高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的貪污腐敗都與此有關(guān)。這不僅嚴(yán)重影響了政府的公信力，也給國(guó)家和人民的利益造成嚴(yán)重危害。過去歷次行政管理體制改革，我們也很重視對(duì)政府權(quán)力的制約，但腐敗的繼續(xù)孳生、蔓延，也給即將開始的這一次改革提出了新的課題。

　　就目前政府權(quán)力運(yùn)行的突出問題而言，行政體制改革最關(guān)鍵的要解決三個(gè)問題：一是如何從政府權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)上，真正建立起決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的目標(biāo)，這就意味著我們要改變傳統(tǒng)的一些思維，要在政府權(quán)力的組織架構(gòu)上有比較大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制約和約束部門利益，解決目前包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門普遍利益泛化的問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果我們的政府部門不能從根本上克服與民爭(zhēng)利和公共政策制定中的公平、公正的問題，以及規(guī)范政府行為的問題，就不能說我們已經(jīng)找到了對(duì)公權(quán)力的有效制約的途徑。三是在行政體制改革中，建立權(quán)力制約機(jī)制，必須有政治體制層面改革的配合，如果沒有更重要的政治層面改革的推進(jìn)，行政體制改革是很難孤軍深入的。

　　第三，要把握好改革的節(jié)奏。應(yīng)該看到，中國(guó)的“大部制”改革不可能一蹴而就，必須遵循循序漸進(jìn)的推進(jìn)策略，在認(rèn)真試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推行。從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案來看，也體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥的策略。比如新組建的工業(yè)與信息化部、交通部與運(yùn)輸部、人力資源與社會(huì)保障部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部以及環(huán)境保護(hù)部等，不僅體現(xiàn)了“大部制”改革是思路，而且突出了解決民生問題、強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的特點(diǎn)，在這些重點(diǎn)領(lǐng)域率先進(jìn)行整合，既反映了政府管理目前面臨的一些突出問題，也體現(xiàn)重要解決這些問題的決心。這樣的推行策略，無疑為今后進(jìn)一步深化行政管理體制改革，奠定了重要的基礎(chǔ)。

文章作者：汪玉凱
責(zé)任編輯：鐘燕