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宏觀信息結構及其對電子政務的啟示
宏觀信息結構是指信息資源在信息網絡技術的海量化作用，根據知識與業務管理的要求所發生的結構變化，這種結構具體包括兩個方面：第一，從知識管理和數字圖書館的角度認識數據的宏觀結構，將數據和信息區分為元數據與業務數據，使得大型數據庫成為元數據庫和業務數據庫兩個部分。
大家都知道2002年17號文件，國家對電子政務建設的內容把它歸結為“兩網一站四庫十二金”，兩網就是網絡建設，一站是政府門戶網站，四庫就是四個信息資源基礎數據庫，十二金大家都知道“金”字工程。那么以前我在2003年的時候專門研究過政府門戶網站的問題，我寫的一些報告，提了一些建議，地方以政府門戶網站統籌電子政務發展的一些觀點獲得了國家領導的高度認同，現在從五年來看，電子政務實踐來看，這方面的做法來看，政府門戶網站在地方，在國家電子政務建設當中發揮了重要的作用。
我現在這篇文章要討論另外的問題，就是“四庫”，四個基礎信息庫。從2002年的17號文件頒布以來，6年過去了，但是四個基礎信息庫到現在沒有通過發改委的項目審批，現在沒有正式的實施。這個工作為什么沒有展開呢？跟我們對理論的認識，跟我們對主體理論構建的缺乏有很大的關系。所以我想做一點拋磚引玉的思考，希望各位能夠給我提一些寶貴的意見。
我今天講五個方面，第一，宏觀信息結構的基本含義；第二，宏觀信息結構的作用；第三，國外宏觀信息結構的實例；第四，宏觀信息結構對完善我國電子政務政策的啟示；第五，鞏固組織機構代碼在國家信用體系建設中的基礎性作用。宏觀經濟結構主要是基于組織機構代碼來闡述，這邊我以一個具體的論點來討論宏觀經濟結構的具體實施問題。
先講一下宏觀信息結構的基本含義，現在可以說這個詞還沒有，是我自己杜撰的，但是這個類似的說法倒有。有一本書叫做《信息經濟學》，還有一個是《中國農業信息服務體系發展》，就提到了宏觀層信息結構的問題，那里面還沒有宏觀信息結構這個詞，所謂宏觀信息結構是信息在國家行政組織橫向和縱向間的產業處理，重組與運用的關系。作者認為在計劃因素占主導地位的經濟中，縱向信息溝通為主，橫向信息共享為輔；在市場因素占主導地位的經濟中則相反。從行政主體間對信息的占有，從主體權力來討論這個信息結構，進一步把握政府信息化發展的規律，科學合理的規劃信息資源。
宏觀信息結構是指信息資源在信息網絡技術的海量化作用，根據知識與業務管理的要求所發生的結構變化，這種結構具體包括兩個方面：第一，從知識管理和數字圖書館的角度認識數據的宏觀結構，將數據和信息區分為元數據與業務數據，使得大型數據庫成為元數據庫和業務數據庫兩個部分。
第二，從法人機構代碼的索引功能出發認識數據的宏觀結構，將業務信息系統劃分為基礎數據與業務數據兩個部分，在這里，統一的基礎屬性標識編碼即機構代碼作為溝通工具。
上述兩個方面都只是從不同的角度對同一個對象所進行的不同的分析和認識，相互之間其實并不矛盾。例如，就個方面而言，我們也可以從基礎數據和業務數據中抽取出各自的元數據。因此，這兩種區分都為我們深入認識信息網絡條件下的數據與信息特征提供了很有用的方法，這兩種區分應該被看作是我們對宏觀數據結構的科學完整認識。我們可以通過以下兩個圖例來說明上述結構變化。
第一，就是代碼的索引功能將業務數據與基礎屬性數據聯系起來，我們知道政府部門要開展政府信息化，必須要建立自己相應的業務信息系統，首先要建立自己的數據庫，數據庫從抽象上來講是分為兩個方面：第一，關于對政府部門行政相對人的信息；第二，政府部門對行政相對人管理和服務的內容，業務信息。標志信息可以通過索引功能從核心的數據庫里面抽取基礎的屬性，比如說企業法人，企業法人包括52項基礎信息，比如說企業名稱、法人身份、名字、地址、行業、注冊資金、機構類型，還有其他的很多信息。這些信息是完整的，標志一個作為企業法人存在的基本面貌。通過索引功能將業務與基礎信息聯系起來。
第二，關于元數據這一塊，搞計算機和信息資源管理的同志比我更清楚，我舉一個關于電子信息系統的統一應用交換平臺，元數據在這個平臺中的作用，以前我們在做系統的時候一般是將業務數據完完全全的放在一起，隨著業務的深化，以及知識的增多，在交換過程當中有必要提取元數據，并且建立元數據空間信息交換平臺，實現各個領域的信息交換。這是宏觀經濟信息結構的概念。
下面講一下宏觀信息結構的基本作用。至于宏觀信息結構的作用，通過這個概念為我們認識“兩網一站四庫十二金”，構建一個科學合理的信息機構，為國家電子政務提供一個理論的支撐。
從廣泛意義上來講，我們這邊引用一個新的概念，就是社會公共機構。政府公共機構要開展管理和服務，首先必須對整個社會對象進行記錄，公共記錄是指由政府部門、公共機構甚至是企業所搜集、整理的、可以由社會公眾公開查詢并應用的有關自然人和法人等各類社會對象的社會行為的信息記錄。這其中包含這樣幾點內容，一是政府部門和公共機構是社會公共記錄的主體；第二是社會公共記錄與各類社會對象都存在著直接或間接的關系；三是根據各類社會對象的社會關系屬性，社會公共記錄具體劃分為多種類型。
與公共記錄密切相關的一個概念是公共信息，兩者有一致的地方，也有不一致的地方，公共信息所包含的范圍更廣泛，而公共記錄則主 要是指公共部門或公共信息記錄機構所記錄的與被記錄對象相關的業務內容，也就是說公共記錄是與特定對象相關的管理信息，那些有關全局性的公共信息不屬于公共記錄的范圍，如法律法規、政策文件資料等，這些信息都是面向全體對象的。就政府而言，公共記錄主要是用于記錄行政相對人的行政管理信息和資料，為此，這里將公共信息區分為兩個部分，第一個是一般公共信息，第二是公共記錄。
公共記錄與一般公共信息之間存在著以下幾個方面的差別：一個是行政記錄有些是不能面向社會公開的，只有行政相對人才能查詢與糾正與其相關的信息，而一般公共信息則是必須向社會公開的。第二，一般公共信息不存在基礎代碼信息與業務信息的區分，而公共記錄則存在著這種區分，它以行政相對人的身份屬性信息為基礎。第三，公共記錄特別注重過程的管理，是對管理過程中有關特定對象的某種狀態變化的信息累計，一般的公共信息則不存在這種含義，第四，公共記錄必須依賴一般信息而產生，是在合乎一般公共信息要求的基礎上而形成的。
社會信用也是一種社會公共記錄，而且是一種典型的社會公共記錄，其典型表現為以下兩個方面：一種是綜合性強，社會信用不僅與眾多部門的職能業務相關，也與各類中介服務機構密切相關等等，第二與市場經濟發展程度密切相關，信用只有在市場才有含義，信用應該是不存在于政府，現在我們大量由于沒有依法行政跟政府的具體個人密切相關，所以評價政府信用，跟嚴格意義上的信用是不一致的。因為政府按照憲法意義上來講，如果用信用來評價，這兩件事在性質上和邏輯上是不符的。
這里用一個圖來講述一下這個內容，首先我們講公共技術可以按照不同的部門，以四個部門作為例子，稅務、商務、金融、環保，本部門的業務信息，關于法人機構的基礎信息完全可以通過統一的法人庫來提供，這里面要求各個業務部門它的職能是完整記錄行政相對人有關的行政管理業務信息，構成一種綜合交換機制。我們剛才講是部門的業務信息，公共記錄是指一個國家，或者是特定國家的部門，就整個社會的一些核心的、重要的、更廣泛意義上的內容做社會記錄。
宏觀數據結構概括起來就是網絡環境下公共記錄的一種高度抽象。從兩個角度來解釋這句話，當前信息網絡成為社會公共記錄和社會信用體系建設日益重要的技術手段，在傳統技術條件下，人們通過記錄與自身業務和興趣相關的若干類型的信息，不可能將關于某一重大經濟社會信息進行歸檔管理，而對一般運行管理過程中的信息則由于數量龐大而難以實行集中有效地管理，因此，要完整地描述一個企業法人的全局信息，只能到不同的政府部門分別進行調查、搜集和整理。
宏觀信息結構從幾個方面豐富了人們對社會公共記錄的認識，一個是通過元數據實現了對行政管理業務及其公共記錄的抽象化處理，為電子政務建設提供了新的信息共享平臺。第二，實現行政相對人的基礎屬性信息與社會行為記錄管理的分離和統一。三是為深化信息網絡環境下公共管理和社會服務的發展提供了許多政策啟示。第四，為信息資源開發利用提供了新的發展方向。
下面以法國的全國企業及其地方單位的計算機注冊系統SIRENE為例說一下國外宏觀信息結構。
第一，發展歷程，SIRENE注冊網絡與機制。它最初的發展是二戰后期法國投降了，法國為了加強社會管理，按照軍事化機制來管理企業，就讓所有的企業都做了一個編碼，將所有機構的一些基礎信息都完整的記錄下來，政府運用這些信息為軍事提供后勤保障。隨著這個作用在國民經濟當中的日益凸顯，法國政府日益強化它的功能，現在由國家統計局來負責處理，內容包括了法國所有的機構實體，甚至包括了職業的信息。法國統一編制的代碼是由一個單位來完成的，而且所有的基礎信息都由一個單位——國家統計局來做，然后為其他政府部門提供，為他們做一個基礎信息唯一的來源。
宏觀數據結構成為我們認識和理解信息網絡技術條件下信息資源管理規律的基本概念和方法，也為我們正確處理當前電子政務建設以及與之相關的行政管理體制提供了新的思路，其內容包括以下幾點：
第一，統一機構標識代碼，標識代碼看過去雖然很簡單，僅僅是一串串數字，但卻是海量業務數據庫標識業務對象的最有效工具，然而如果不同的業務數據庫應用不同的業務對象標識代碼，那么不同業務部門之間就難以建立統一的業務對象基本屬性數據庫等等。
第二，合理界定基本屬性數據庫與業務數據庫的部門職能。
第三，宏觀數據結構并不要求當前的職能分工與行政管理體系進行根本性的改革。
第四，宏觀數據結構合乎當前信息架構設計的基本原理。比如說SOA面向服務架構，面向服務架構這是一種方法，也是一種技術，最主要地對我們當前的工作提供了一個新的思路，宏觀經濟結構也完全能夠按照這個思路和結構來進行科學合理地安排。
因此，要實現業務協同和資源共享，必須滿足一個基本前提，就是必須確保基礎信息庫建設、管理的獨立性及其索引功能，在業務職能分工明確地前提下，所謂資源整合實際上就是塑造基礎信息資源的獨立性、系統性及其完整性。
我們國家為什么信息系統建設比較混亂，最根本原因就是沒有明確基礎信息資源的獨立性，系統性及其完整性，如果把這個明確了，那么其他各方面的信息資源的管理權限、維護、共享其實都是很簡單的事情。
最后就是鞏固組織機構代碼在國家信用體系建設中的基礎性作用。
第一，賦予組織機構代碼以法定地位，結束當前機構標識編碼方面的混亂局面。
第二，科學地界定組織機構的法人基礎屬性。
第三，理順法人基礎信息資源庫建設單位與信用相關業務單位的政府職責。
第四，信用標準化要體現宏觀數據結構的基本要求。
第五，選擇切實可行的對企業征信服務行業的管理模式。
文章作者：李廣乾
責任編輯：唐鵬
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