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政府改革的成效取決于思想解放的程度
這次“大部制”改革，是改革開放以來第六次大規模的政府改革。
這次改革的背景是什么？
經過30年的改革開放，我們的政府改革取得了很大的成就，政府已由一個適應計劃經濟的政府，整體轉向大體適應市場經濟的政府。為什么還要進行大規模的改革呢？我覺得從背景來看有以下兩個方面問題值得我們思考：政府管理所面臨的外部環境發生了重大變化；政府自身的管理運行過程中存在一些深層次的問題。
政府管理的外部環境發生了什么變化呢？我認為，目前政府管理的外部環境，有四個基本特點：一是中國的改革發展取得了巨大的成就，但是人們對改革的認同度有所下降。二是中國經濟在持續快速發展，但付出了過多的資源和環境代價。三是中國社會轉型、體制轉軌在快速推進，但積聚了大量的社會沖突、社會矛盾。四是中國在國際社會的影響力越來越大，在世界上有了更多的話語權，但同時也不斷被世界誤解、誤讀，以至于讓人感受到，在中國舉辦奧運會之前，在情緒層面、價值層面上，和西方發達國家形成了尖銳的對立。
我認為這四個特點，大體反映了目前政府公共管理面臨的外部環境所發生的變化。以第四點為例，為什么中國改革發展取得了巨大成就，中國本來想通過奧運會向世界交上一份完美的答卷——融入世界，但是實際結果卻不盡然？這很值得我們思考。對這一問題，我想至少有三種解讀。
第一種解讀，西方發達國家不斷誤解中國，不排除發動顏色革命的可能。當中國這樣一個共產黨執政的社會主義大國走上改革開放道路的時候，發達國家拍手稱快，他們的潛臺詞是：這個國家只要選擇市場經濟，只要走市場經濟道路，政治上的改變是遲早的事，遲早要向西方靠攏。但是這些年來中國在經濟上快速發展，市場經濟體制不斷推進，但在政治上依然我行我素，沒有改弦易轍的跡象，這在某種程度上激怒了西方。于是，過去說你的制度是要崩潰的，現在說你的制度是非常危險的。所以雖然我們一再向國際承諾，中國要和平崛起，可是得到的卻不是包容、理解，而是一片“中國威脅論”的質疑。所以說包括干擾奧運火炬傳遞、歪曲報道西藏暴亂等一系列舉動，不排除在中國策劃一場顏色革命的動機。
第二種解讀，這可能是一場經濟戰、貨幣戰。干擾奧運火炬傳遞，歪曲報道西藏暴亂，不過是一些西方國家綁架了中國的兩個“人質”，目的是讓中國為西方的這次經濟衰退買單。美元大幅度貶值，中國外匯儲備損失慘重；人民幣對外升值，對內貶值（這是非常少有的現象）；高油價，等等，這些因素都直接打擊中國經濟，特別是打擊中國的出口。當中國的企業不能適應這種人民幣升值、石油高價的時候，就可能紛紛倒閉，給西方國家的企業提供機會。也就是說，政治上的現象可能僅僅是表象，真正問題可能是一場經濟戰、貨幣戰。
第三種解讀，對中國近十多年來的快速崛起，發達國家難以在心理上接受和認可。過去都是西方主導世界，現在中國在世界上影響力越來越大，西方發達國家難以在心理上做出調整。當然我認為中國也存在心理調整問題。我們不要指望崛起的時候世界都為你唱贊歌，這是不可能的事情。
這三種因素究竟以哪種因素為主，還是三種因素綜合起作用，還有待于觀察。但所有這些都說明，我們的政府面臨的外部環境已經發生了非常大的變化，這對政府的公共治理、管理能力是一個前所未有的考驗。
第二個方面，從政府自身來講，我們過去的改革并沒有解決深層次問題。2005年制定“十一五”戰略規劃的時候，中央做出了一個很重要的判斷，當時或許還沒有引起更多人的關注。這個判斷就是一句話：未來行政管理體制改革將成為全面深化改革、擴大對外開放的關鍵。我認為，這個判斷實際上帶有戰略轉移的意義。如果說過去二十多年我們一直是以經濟體制改革為主導進行改革的話，那么，越到后來，政府似乎越成為社會矛盾的中心。這種現象的出現，不是因為過去我們的政府沒轉變、沒改革，而是因為過去的改革解決的大部分是表層的問題，一些深層次問題還沒有解決好。
那么，目前我們的政府究竟還存在哪些深層次問題呢？
第一，政府整體上面臨著結構不合理的問題。表現在三個方面：一是行政結構不合理，部門設置過多，特別是管理經濟和社會的部門設置過多，導致職能交叉重疊，多頭管理。這種部門設置、組織結構助長了而不是弱化了部門利益。二是黨政機構有些重疊，黨有紀委，政府有監察；黨有組織，政府有人事；黨有統戰，政府有民族事務、宗教事務管理；黨有宣傳，政府有文化。我們有兩個公共治理體系。執政黨處在國家治理的第一線，不像西方國家那樣是隱藏在后邊的。這種組織架構的重疊，不是單靠行政層面的改革能解決的。三是政府和社會的功能也沒有充分分化。政府官員退下來后，就到下面的行業協會等民間組織去當管理人員。民間組織本來是社會組織，在我們這兒變成了“二政府”。這是政府和社會功能沒有分化的結果。
第二，政府的管理運行存在很多深層次問題。一是政府職能轉變明顯滯后。1984年提出政企分開的目標，1988年提出轉變政府職能的改革目標，一個經過了24年，一個經過了20年，到現在仍然沒有一個很好的結果，很令人深思。二是行政審批事項太多。任何一個國家都有審批，都有許可，但很少有國家像中國這樣，審批范圍這么寬，審批事項這么多，審批程序如此不規范，審批中的自由裁量權這么大，審批中的暗箱操作這么多。有人說這種審批結構是中國由計劃走向市場過程中政府管理出現的一個怪胎，我大體認同這種看法。過多的審批權不知害了多少官員，包括很多高官。三是社會管理、公共服務薄弱，直接的反映就是民生問題。計劃經濟體制下的民生問題也沒有像現在這樣突出。民生問題首先從兩億農民工這里表現出來，從幾千萬下崗職工這里表現出來。民生問題突出，不是因為國家沒有發展，不是因為國家財政沒有增長。2007年我國預算內財政收入達到5萬億元，各級政府還大約有1.6萬億元的預算外財政收入，兩項加起來是6.6萬億元，國家財政和1980年的3000億元相比，翻了二十多倍，為什么老百姓看病難、上學難、住房難問題還這么突出呢？這說明制度供給沒跟進，社會管理特別是公共服務的制度供給、政策設計沒有及時把更多的弱勢群體、老百姓涵蓋進來。
第三，政府行為問題。形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費、形象工程、政績工程、權錢交易等對我們政府的影響非常大，嚴重損害著民眾和政府的關系。這三大問題，從某種意義上講光靠行政改革是很難解決的。
對過去的五次改革總體的價值判斷
五次改革成就很大，但是從教訓的角度來講，至少有三點：第一，改革有明顯的改革目標的低效率重復。每次改革都有裁員、裁減機構、轉變職能、政企分開等目標，但都不是很徹底。第二，行政改革孤軍深入，事業單位改革整體滯后。事業單位有130萬個，職工2900多萬人，和800萬黨政公務人員相比，這是個大頭。但是，很多地方把行政改革變成數字游戲，行政編制不夠用事業編，或把行政機構整體轉成事業單位，表面上看行政編制減少了，實際上財政支出增加了。第三，陷入單一的行政思維，以為政府管理的問題靠行政改革能解決，若干年下來才發現不完全對。行政改革只能解決一部分的問題，更重要的問題和政治發生聯系。如果沒有政治層面改革的配合，沒有官員選拔制度改革的配合，行政改革只能解決表層問題，解決不了深層問題。
未來如何改革？
這次中央提出的有關行政體制改革的整體思路和框架是很明確的，這里我只想強調兩點。第一點，這次改革的目標定位是建設服務型政府，我們首先應把握服務型政府的基本內涵是什么。我認為服務型政府從本質上來說，就是一個以民眾為中心的政府，而不是以政府自身為中心的政府。這里面有四個不等式尤為重要：一是服務型政府不等于政府的公共服務職能。服務型政府整體上要反映政府的理念、宗旨、價值、目標和追求。換句話說，政府的所作所為，都要體現為公眾服務的理念，要寓管理于服務之中。二是公共服務不等于基本公共服務。公共服務范圍很寬，但是基本公共服務更體現政府的責任。我舉個例子，教育是公共服務，但是九年義務教育就是基本公共服務。九年義務教育政府不但要提供，而且要拿錢，不能向老百姓收錢。三是公共服務均等化不等于公共服務平均化。公共服務均等化概念主要指的是機會均等、制度均等，而不是平均主義大鍋飯。四是公共服務體系建設不等于公共服務邊界范圍的確定。公共服務體系建設還包括很多內容，包括公共服務提供的方式、手段等，邊界范圍的選擇只是其中之一。
第二點，中國的行政體制改革要想持續深入，解決結構性的問題，真正有突破，我認為關鍵是要解放思想。必須對現行體制——包括行政體制、政治體制進行深刻的變革。如果不在這個層面上邁出關鍵步伐，我認為我們的體制在國際上一直會受到非常大的壓力，我們的生存空間會越來越小。從這個意義上講，行政體制改革能不能取得突破，在很大程度上取決于政治體制改革的突破；而政治體制改革要推進，取決于我們的思想解放能到什么程度。
1978年那次思想解放，方向非常明確。真理標準問題的討論否定了“文化大革命”，否定了“以階級斗爭為綱”，最終使中國找到了改革開放這條道路。這是第一次思想解放。
1992年，87歲的老人鄧小平到南方考察了一圈，發表了南方談話。南方談話的核心，我認為是兩句話：第一句是基本路線動搖不得，一百年不能動搖；第二句是市場和計劃都是發展經濟的手段，并不決定一個國家的政治制度，資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場。這兩句話奠定了中國這樣的社會主義國家仍然可以搞市場經濟的基礎。這是第二次思想解放。
目前，從廣東開始的第三次思想解放已拉開大幕。這次思想解放要干什么，方向是什么？我的基本判斷是，表面上看，這次思想解放從落實科學發展觀切入，但它的最終落腳點不會簡單地停留在經濟層面，必然要涉及政治層面。而政治層面需要解放思想，需要邁出關鍵步伐。我在很多地方講過，中國的政治改革有三條底線要保住：第一條是堅持共產黨的領導，第二條是堅持社會主義制度，第三條是不實行西方的三權分立。在這三條底線之上，有非常大的空間可以探索。這次可喜的是，深圳出臺了一個改革綱要，引起很高的關注。他們承諾，再過若干年，深圳的市長要差額選舉，深圳的人代會代表要直接選舉，深圳市各個局的局長都要差額選舉。我說還不夠，什么時候深圳市委書記也能差額選舉了，這個改革就有看頭了。
文章作者：汪玉凱
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