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我國電子政務的進展、現狀及發展趨勢
本文系中國社會科學院法學研究所“電子政務法研究”課題項目的部分成果。
本引用了中國社會科學院信息化研究中心此前的大量研究成果，包括中國社科院立項的A 類重大課題“電子政務行政生態學研究”、“中國電子政務實施與應用調查報告”、中國社科院信息化研究中心與國脈互聯合作開展的中國特色政府網站的測評報告等，許多觀點得益于作者與姜奇平等專家的合作。特向他們表示由衷的敬意和感謝。
摘 要: 回顧了我國電子政務的發展歷程：中國政府信息化大致經歷了單機應用階段的“辦公自動化”、“政府上網”及能力建設全面推進和現階段“應用主導”三大發展階段；分析了目前我國電子政務發展的現狀：電子政務能力取得長足進步，電子政務能力、應用及其實際績效之間存在矛盾，電子政務出現了《2006 — 2020 年國家信息化發展戰略》、《國家電子政務總體框架》等新的政策導向；通過翔實的調查數據分析，展望了下一步我國電子政務的發展趨勢：電子政務進入階段轉換期，并提出了我國電子政務的階段定位、未來走向和推進我國電子政務的關鍵環節與政策建議。
關鍵詞：電子政務；行政生態；信息化規劃；公共服務
眾所周知，無論國內還是國外，基于互聯網的電子政務的歷史都不算長。然而，為了全面認識電子政務的歷史發展及其內在規律，我們的考察其實應該從構成現今電子政務網絡的節點開始。其道理顯而易見：從靜態來看，節點是網絡的基本單元，節點的量和質決定網絡的規模和水平；從動態來看，沒有一個個節點上各類元素的發育，網絡整體的發展壯大便無從談起。
本報告主要從歷史的角度研究我國電子政務在不同階段上的發展軌跡。回顧、比較和總結以往的相關實踐，目的是為了深入分析和歷史把握當前我國電子政務發展的特殊矛盾和階段性任務，揭示我國電子政務下一步的發展趨勢。就“電子政務法研究”課題而言，這一研究也有利于為我們思考相關立法問題，提供一個既有一定歷史縱深又有現實針對性的背景。
一、我國電子政務的歷史發展
我國政府利用現代電子信息技術，是從政府辦公自動化（O A ）開始的。自2 0 世紀8 0 年代以來，我國政府信息化大致經歷了單機應用階段的“辦公自動化”、“政府上網”及能力建設全面推進和現階段“應用主導”三大發展階段。
（一）單機應用階段的“辦公自動化”
2 0 世紀末葉，在“政府上網”之前，我國政府的信息技術應用，大體上包括建立專門機構、專項業務應用系統建設、啟動政務專網建設和初步制定標準等內容。
總體而言，這一時期的政府信息化更多帶有單機應用、分散開發的特征。
自2 0 世紀8 0 年代中期，我國黨政機關開始步入信息化建設。1984 年，鄧小平作出重要題詞：“開發信息資源，服務四化建設”。原國家計劃委員會經國務院批準成立了信息管理辦公室，負責推進國務院有關部委的經濟信息系統建設工作。
1987 年，經國務院批準，原國家計劃委員會又將所屬的計算中心、預測中心和信息管理辦公室3 個機構合并，正式組建了國家信息中心，負責國家經濟信息系統的規劃與建設。
與此同步，國家有關部門和專門領域的信息系統建設也開始推進。1985 年后的5 年間，政府共投資了2 0 0多億元，先后建設了1 2 個國家級政府信息系統，包括經濟、金融、鐵道、電力、民航、統計、財稅、海關、氣象、災害防御等系統；有4 0 多個部委成立了信息機構，配備了一批計算機等設備，開發各類數據庫8 0 0 余個[ 1 ]。
1985 年前后，黨中央和國務院為推進黨政首腦機關的信息化，決定在黨中央和國務院所在的中南海實施稱為“海內工程”的建設項目，為此成立了該項目的領導小組并設立了辦公室。這一項目成為我國政府行政首腦機關信息網絡化建設的開端，為我國日后電子政務建設打下了良好的基礎。
當時政府系統的辦公自動化，還主要處在信息技術的單機應用和分散開發階段，更多表現在政府機關辦公室工作中引入微機打字和管理文件，軟件、硬件和數據資源應用水平低，有的地方政府才剛剛開始使用小型機；在文件傳輸方面，開始較多地引入傳真機。
考慮到辦公自動化對標準化、網絡化的要求，也是為了防止重復開發造成的浪費，國務院辦公廳分別于1987 年8 月和1988 年3 月，召開了“全國政府辦公廳系統辦公自動化工作會議暨全國政府辦公廳系統軟件交流會”和“辦公自動化研討會”，成立了“全國政府辦公廳系統辦公自動化工作指導協調小組”和“技術咨詢小組”。這些措施使得全國政府首腦機關辦公自動化建設開始走向有組織、規范化的道路。
當時有代表性的專項業務應用系統，包括國辦秘書局選用北大“華光”系統，組織各地方政府開發的政府文件清樣、版式加密傳輸的國務院文件同版異地印刷系統；上海市政府開發的跨處室的“文檔一體化”計算機綜合應用系統；青島市政府開發的集信息報送、采編、出版一體化的政務信息管理系統；吉林省的檔案管理系統等[ 2 ] 。
1989 年國務院辦公廳組建的全國第一代數據通信網啟動。到1 9 9 0 年1 0 月，國務院與全國各省級政府間全面實現了“全國政府系統第一代電子郵件系統”的應用。1992 年5 月，國務院辦公廳下發了《關于進一步加強全國行政首腦機關辦公決策服務系統建設的通知》，明確提出用3 - 5 年時間，在全國范圍內初步建成“全國行政首腦機關辦公決策服務系統”；并從1 9 9 3 年開始每年下發《全國行政首腦機關辦公決策服務系統年度建設指導書》，具體部署和指導當年工作。國辦還組織全國各省、自治區、直轄市政府辦公廳成立了“全國政府系統辦公自動化協作網”及其理事會和技術咨詢組，進一步完善了全國政府信息化建設的協調機制，有力地推動了全國政府系統辦公自動化和信息網絡化的發展。
隨后，網絡化的數據應用開始起步。在此階段開發的“國務院國民經濟與社會發展決策支持系統”實現了聯網服務，“國務院綜合國情地理信息系統”實現了電子地圖應用。江蘇、甘肅、內蒙古等地方政府也基于數據通信網絡處理政務重要業務，取得了可喜的進展。與之配合，聯網應用所需的多部門信息資源整合工作也得以啟動。到1996 年前后，國務院各部門和包括副省級、計劃單列地區的全國各地方政府辦公廳，已全部聯入政府系統第一代數據通信網。針對該網絡速率低和應用范圍不足的問題，基于互聯網技術標準與架構，國辦主計算機系統和全國數據通信網絡系統的升級換代工程于1997 年開始啟動，到1999 年底完成[ 2 ]。
文章作者：汪向東
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