日前，“383”改革方案對外公布，加快環保立法提速。本報獲悉，作為大氣治理的基本法，制定于1987年的《大氣污染防治法》已經啟動第三次修改，被列入《國務院2013年立法工作計劃》，屬于力爭今年完成的立法項目。

　　一位接近國務院法制辦的知情人士對本報記者透露，考慮到大氣污染防治的形勢非常嚴峻，國家要求此次《大氣污染防治法》的修法要徹底修改，屬于大修大改，修法思路也將由過去的就污染談污染，變為從改善經濟結構和轉變經濟發展方式的高度來談大氣污染治理，從而制定出一部更為有效的大氣污染防治法。

　　本報獲悉，這部修改法案的名字，很可能采用新的命名——《清潔空氣法》。而這一名稱，在美國已使用了半個多世紀。

　　現行《大氣污染防治法》爭取在年底前完成修訂

　　現行的《大氣污染防治法》1987年制定，歷經1995年、2000年修訂。2006年，再次進入修改程序。2010年1月，修改草案由環保部報國務院法制辦后，處于“排期”狀態。

　　“《大氣污染防治法》修改草案仍有很多問題需要重新認識和定位。”參與多項環境立法起草工作的北京師范大學法學院教授冷羅生說，《大氣污染防治法》過于簡單粗糙且缺乏剛性約束：沒有明確規定政府關于保護大氣環境的責任，導致大多數地方政府優先發展經濟，“先污染、后治理”的現象時有發生。同時，規定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬元以下，難以起到遏制環境違法行為的效果。另外，條款過時觸目驚心，法律規定二氧化硫、PM10、酸雨等是重點防控對象,但在現實生活中，PM2.5、氮氧化物等已成為新的污染物控制的重點。

　　本報記者獲悉，今年3月以來，防治空氣污染已引起中央高層嚴重關切。當月，國家發改委向教育部、科技部、環保部等11個國家部委和有關協會發通知，召開霧霾污染防治工作座談會。此次會議主要形成了三個觀點，一是摸清霧霾成因，二是盡快擬定類似美國的《清潔空氣法》，三是盡快制定分區域的治理規劃，甚至啟動類似水專項性質的“大氣專項”。會后，發改委派人到多地進行調研，擬形成報告向高層遞交。在我國各地先后出現不同程度的霧霾天氣的情況下，立法排位滯后的《大氣污染防治法》修改也終于在今年6月提速，由“遙遙無期”變為“爭取在2013年底前完成修訂”。

　　從側重“就污染談污染”改為從宏觀經濟角度治霾

　　《大氣污染防治法》修改草案的立法思路，也將在本次修訂時進行調整。

　　“作為大氣這種環境要素領域的單行法，目前比較側重就污染談污染，技術類的法律條款很多。”冷羅生說。立法思路將會從市場化手段進行調整，不再單純依靠行政命令，而是將更多考慮從更宏觀的角度去立法，從改善經濟結構和經濟發展方式角度去看大氣污染問題。目前，我國是世界上第一能源消費大國，也是第一排放大國。因此，要改善大氣質量，必須優化能源結構，這意味著我們要解決能源價格偏低，容易造成浪費及環境污染的問題。

　　專家建議，未來應該多使用經濟手段，如調整和完善現行資源稅，增收水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅等；對非再生性、稀缺性資源的開發要逐步提高稅率；擴大土地征稅范圍，并適當提高稅率；發揮消費稅在環保方面的調節作用。

　　再如，實施包括綠色信貸、綠色保險、綠色證券、綠色貿易等政策，這些政策使用對企業也好，對消費者也好，可以調整他們的行為。

　　“實際上這些年，咱們國家已經出臺了一些比較好的政策，我們能不能在大氣法中把這些政策吸收進去，引導各地在解決大氣污染時用這些經濟手段，其中，針對一些污染企業淘汰建立退出機制，都是至關重要。”環保部原總工楊朝飛說。

　　將加大處罰力度促進企業環境成本內部化

　　除了促使高污染企業的退出機制，在“383”改革方案中，一個重要的提法是“實現環境成本內部化”，意味著環保執法將進一步加強，以及對企業道德的進一步約束。

　　“《大氣污染防治法》修改草案的亮點在于提高了對企業大氣排放違法行為的處罰力度，法律責任這一章的條款達到32條，占整部法律條款的近1/4。”中國環科院副院長柴發合透露，只有提高企業的違法成本，加強監管，才能從根本上削減大氣污染排放的過快增加。

　　比如，對于大氣污染物超標排放的處罰額度，由原先的一萬元以上十萬元以下處罰額度提高至處以五萬元以上五十萬元以下；排污單位故意不正常運轉污染防治設施的處罰額度也將從現行法律五萬元以下提高到五萬元以上五十萬元以下。

　　北京師范大學法學院教授冷羅生認為，企業治污就應當支付環境成本，這項成本不應當由社會來承擔。政府必須進行干預，使企業的環境成本內部化。

　　公眾環境研究中心主任馬軍告訴記者，目前，企業故意閑置治污設施，偷排污染物已經成為我國環境監管領域里的一道難題。當前，環境治理最基本的是要強化政府部門對環境的監管力度，建立環境訴訟制度以及運用市場化手段引導企業進行節能減排。

　　冷羅生還建議，處罰一定要“罰單位和罰個人并重”，讓違法者也要付出高昂的成本，甚至傾家蕩產。從根本上解決違法成本低、守法成本高的問題。

　　美國《清潔空氣法》：

　　控制污染源頭強調民眾觀感

　　學者介紹，美國的《清潔空氣法》是經過一個世紀反復修改形成的，不僅有效地改善了空氣質量，也為許多國家設立清潔空氣法提供了有益的經驗。

　　“美國清潔空氣法中最重要的一項原則是國家空氣質量標準原則，即對污染標準進行更加細致的分類，制定保護公眾健康的嚴格的‘首要國家空氣質量標準’和保護公共福利的‘次要國家空氣質量標準’，控制污染源頭，并強調民眾對空氣觀感上的美觀性，這些對中國的立法都大有裨益。”冷羅生介紹。

　　在具體的減排項目中，對機動車車輛排放也有嚴苛標準。最近的一次修訂中，要求所有進入一氧化碳“未達標區”的機動車必須使用氧化劑汽油。僅此一項，美國環保署預測，到2020年，《清潔空氣法》將防止23萬多人因心臟疾病、哮喘和慢性支氣管炎過早死亡。

　　美國清潔空氣法不僅規定旨在減少污染空氣排放的制度、項目等，也為法律的有效實施規定了一些保障措施，如推崇環境公益訴訟，追究違法個人刑事責任等，這主要包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。

　　公眾環境研究中心主任馬軍說，中國引入了很多關于環境治理的提法，但都沒有在實施層面落實。在這些具體的項目中，中國的《清潔空氣法》即使出臺，可能也會面臨一些現實的困境。