中國鐵路總公司(以下簡稱“鐵總”)在今年3月17日將迎來它的兩周歲生日。在經歷了第一年的“原地改革”之后，鐵總在其掛牌成立的第二個年頭里，不斷推出新的改革措施，開通電商專列奪食航空快遞市場、捆綁旅游產品吸引客源、推動土地綜合開發拓寬融資渠道……但熱熱鬧鬧的一系列改革實際上收效甚微，不少業內人士看來，鐵總過去一年的種種舉措均停留在“微改革”層面，鐵路系統在市場化和投融資體制改革上，仍缺乏真正的“刮骨去毒”之策。

市場化生意不好做

2014年初，鐵總的“掌門人”盛光祖在部署全年工作時提出，2014年要“全面深化貨運組織改革”。2014年6月，在鐵路貨運改革迎來一周年之際，鐵總開通6列直達特快電商班列，首次精準定位“電商”，不僅市場化屬性更為強烈，也為過去慣以“大宗商品”為主的鐵路貨運貼上“快遞”的標簽。去年10月，鐵總又在全國范圍內推出貨物快運業務，并號稱“業務覆蓋全國、辦理簡單方便、貨物限時運達、運費低于公路”。

這一系列改革措施使得鐵路散貨運輸量獲得提升，從2014年7月到今年1月初，鐵路部門零散貨物日發送量從1萬噸上升到7萬噸。但從整體上來看，鐵路貨運量仍然處于下降狀態，發改委公布的數據顯示，2014年全國鐵路累計完成貨運量38.1億噸，同比下降3.9%，其中前三個季度分別下降3.5%、1.5%和2.5%，四季度下降7.8%，降幅有所擴大。

中鐵快運股份有限公司相關負責人在接受記者采訪時表示，現在鐵路貨運的主要問題是，占貨運總量95%以上的大宗商品運量在下降，小件貨物運輸又比較散。“以前計劃經濟時期，大部分貨物都是靠鐵路運輸，產品是大批量的，鐵路部門要面對的是政府一個貨主，但現在的貨運改革后，鐵路部門要面對成千上萬的小貨主，這對于我們來說是缺乏經驗的。”

上述負責人所說的問題在鐵路貨運改革中也有所顯現。在鐵路部門推出貨物快運業務后，不少民眾反映，“鐵老大”在小件商品“門到門”運輸上仍然貴得離譜。記者以“從北京朝陽區寄往太原市5公斤普通貨物”為例，咨詢鐵路客戶服務中心(12306)客服人員，被告知“門到門”服務需要89元，其中包括北京“門對站”、北京到太原“站對站”和太原“站對門”三部分，價格分別為39元(10公里)、20元和30元(3公里)。雖然工作人員可以上門取件，但客戶仍需到附近的貨運站辦理手續。同樣是“門到門”服務，順豐快遞和圓通快遞的價格分別為54元和50元，且運送手續非常簡單。鐵總內部人士也向記者坦承：“鐵路運輸的優勢是站到站的大宗物品運送，最后一公里的小件運輸確實不是我們的強項。”

與旅游市場相結合，也是過去一年鐵路部門市場化改革的一大亮點。在2014年國慶和APEC假期期間，北京鐵路局推出了開往杭州等熱門旅游城市的“自駕游汽車運輸專列”，但從市場反應來看，平均每個方向運輸的車輛僅為20余臺。中國鐵道旅行社專門為自駕游汽車運輸專列提供的旅游延伸服務更是遭遇了“賠本賺吆喝”的尷尬。

在鐵路客運方面，從2014年4月14日起，部分時段的京滬京廣高鐵G字頭列車的高級席位車票開始打折，不過打折日期大多在周一至周四客流量較小的時候，周末及節日不打折。2014年年底，鐵總又宣布從2015年1月1日起，在北上廣深間開行高鐵動臥列車，也實行浮動票價。但高鐵動臥并未獲得市場的熱捧，價格過高、上下鋪不可自主選擇等問題飽受詬病。

發改委綜合運輸經濟研究所研究員董焰表示，現在鐵總的“營銷”意識確實有所增強，但這些改革措施多是做一些表面工作，沒有一條是觸及鐵路系統的壟斷利益和行政管制的，這也是鐵路部門“生意”做不好的根本原因。只有打破壟斷，引入競爭，讓每個鐵路局和鐵路公司成為有定價權的市場主體，才能真正解決當前的困境。

投融資改革政策遭遇落地難

截至2014年9月末，鐵總負債合計3.53萬億元，較去年同期3.06萬億元的負債總額擴大，較2014年上半年3.43萬億元的負債總額也有所增加。對于負債累累的鐵總來說，推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設資金成為必然的選擇。

國務院總理李克強去年8月在鐵總考察時表示，鐵路投資再靠國家單打獨斗和行政方式推進走不動了，非改不可。投融資體制改革是鐵路改革的關鍵，要以此為突破口，探索如何更好吸引社會資本參與。

事實上，在2013年國務院提出將城際鐵路的所有權和經營權向地方政府和社會資本敞開之后，一些地方已經開始一些積極的嘗試。四川省政府在2013年8月率先提出組建“純地方鐵路公司”，將川南鐵路作為創新鐵路投融資體制改革、向社會資本開放試驗田。但在2014年7月，川南鐵路公司正式掛牌之時，仍沒有一家民資愿意入股。在北京交通大學經濟管理學院教授趙堅看來，造成這種“國欲退，民不進”局面的主要原因是，當前包括京津城鐵在內的絕大多數城際鐵路都處于虧損狀態，城際鐵路項目的盈利性并不被市場看好，此外，鐵路收益分配機制、運價機制、結算機制全都由鐵總主導，鐵路系統的壟斷和不透明也是讓民資“望而生畏”的原因。

過去的一年中，投融資改革領域的一件大事兒就是鐵路部門期盼已久的鐵路沿線土地開發政策終于獲得了國務院的支持。去年8月，國務院發布了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見(國辦發〔2014〕37號)》(以下簡稱“37號文”)，提出實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策，支持鐵路建設，促進新型城鎮化發展。

但37號文在各地都遭遇了“落地難”的問題。多位地方發改委鐵路建設辦公室負責人在接受記者采訪時均表示，37號文只是方向性的支持政策，現在對于地方來說，缺乏的是中央詳細的政策解讀和支持措施，在土地政策、利益分配政策等沒有明確的情況下，地方政府很難下手展開工作。37號文出臺半年多來，只有濟青高鐵推出了“以地養路”方案，其他省市尚無成功案例。山東省發改委相關負責人也坦承，方案的制定過程非常艱難。“鐵路沿線土地綜合開發對我們來說是新事物，各市愿不愿意跟你一塊搞，如何平衡鐵路投資方和地方政府的利益，這些都是非常棘手的問題。”

鐵路投融資領域的另一項突破是鐵路發展基金的設立。2014年4月2日召開的國務院常務會議提出，設立鐵路發展基金，拓寬建設資金來源，吸引社會資本投入，使基金總規模達到每年2000~3000億元。去年9月25日，鐵總與中國工商銀行[-0.22% 資金 研報]、中國農業銀行[-0.30% 資金 研報]、中國建設銀行[0.18% 資金 研報]、興業銀行[-0.21% 資金 研報]等四家銀行的投資平臺，共同簽署了《出資人協議》和《公司章程》，標志著鐵路發展基金正式設立并完成首期資金募集。但在趙堅看來，鐵路發展基金主要用于中西部地區鐵路建設，這些鐵路項目缺乏成熟的盈利模式和收益保障，很難吸引社會資本的參與，最終基金可能還是由國有企業和銀行買單。